Odporność społeczna musi być budowana lokalnie. Nie da się jej narzucić z Warszawy
Budowanie odporności społecznej to proces rozpisany na lata, a nie efekt jednej ustawy czy kampanii informacyjnej. Kluczowe znaczenie mają nie tylko przepisy i system ostrzegania, ale także edukacja mieszkańców, lokalne sieci współpracy oraz zaufanie do instytucji publicznych. Odporność społeczna powinna być budowana przede wszystkim lokalnie, bo zagrożenia w różnych częściach kraju są zupełnie odmienne.
Odporność społeczna stała się modnym hasłem. Pojęcie to pojawia się dziś niemal w każdej dyskusji o bezpieczeństwie, ochronie ludności i zarządzaniu kryzysowym. Często jest ono używane równie często jak samo pojęcie bezpieczeństwa.
Pojęcie odporności społecznej jest odmieniane właściwie dzisiaj przez wszystkie przypadki. Tylko pytaniem jest, co to pojęcie oznacza – podkreślał dr hab. Mariusz Szyrski, profesor UKSW, autor komentarzy z zakresu ochrony ludności i obrony cywilnej oraz zarządzania kryzysowego, jeden z prelegentów Forum Bezpieczeństwa 360 stopni zorganizowanego przez Wolters Kluwer Polska.
Jego zdaniem budowanie odporności społecznej jest procesem długofalowym i nie można oczekiwać szybkich rezultatów. Przestrzega też przed porównywaniem Polski z państwami skandynawskimi. Przypomina, że ustawa o ochronie ludności i obronie cywilnej obowiązuje dopiero od ponad półtora roku.
W Finlandii model ochrony ludności i obrony cywilnej jest budowany od osiemdziesięciu jeden lat. Modele skandynawskie są o wiele lepsze, bo są o wiele dalej niż my po prostu. Budowanie społecznej odporności to jest problem, który dotyczy nie jednego roku, nie dwóch lat, tylko musi być rozłożony na bardzo długi okres – zaznaczył.
Cyberbezpieczeństwo jako element systemu zarządzania kryzysowego - czytaj w LEX >
Samorządy mierzą się z bardzo trudnymi przepisami
Ekspert zwraca uwagę, że nowe regulacje dotyczące budowy odporności społecznej są skomplikowane nawet dla prawników zajmujących się nimi zawodowo. Mówi wprost: „Przepisy są bardzo trudne, ich interpretacja jest bardzo skomplikowana”. Nie dziwi się więc, że problem z nimi mają samorządowcy odpowiedzialni za reagowanie w sytuacjach kryzysowych.
Jeżeli my, którzy zajmujemy się tym na co dzień, mamy z tym problem, to jak nie mają go mieć ludzie w jednostkach samorządu terytorialnego, którzy czasem muszą podejmować decyzje w ciągu sześciu czy dziesięciu minut od pojawienia się zagrożenia – wskazuje prof. Mariusz Szyrski
Dodatkowym problemem jest nakładanie się przepisów różnych ustaw: ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej, ustawy o zarządzaniu kryzysowym i ustaw systemowych JST. Te systemy ze sobą nie korespondują. Model zarządzania kryzysowego i ochrony ludności został nałożony na system samorządu terytorialnego, który z mocy Konstytucji jest systemem zdecentralizowanym. A to prowadzi do sporów o zakres samodzielności władz lokalnych. Pojawiają się pytanie: czy na pewno włodarz w jednostce samorządu terytorialnego ma taką samodzielność, o której mówi Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej? Czy w sytuacji kryzysowej powinien mieć samodzielność, czy musi się jednak poddać się poleceniom o charakterze hierarchicznym z wyższych szczebli?
Przeczytaj także: Uczelnie, samorządy i administracja: jest współpraca, brakuje systemu
Odporność musi uwzględniać lokalne zagrożenia
Dlatego wśród praktyków pojawia się czasami spór o to, czy model budowania odporności społecznej ma być scentralizowany, czy zdecentralizowany. Ekspert zdecydowanie odrzuca koncepcję jednolitego modelu odporności społecznej dla całej Polski.
Budowanie odporności społecznej nie może przebiegać jednakowo w całej Polsce. Nie jest to coś, co możemy nałożyć jak czapeczkę na całą Polskę. Odporność społeczna musi wykuwać się lokalnie – mówi profesor Mariusz Szyrski.
Przypomina, że charakter zagrożeń jest różny w zależności od regionu:
- na wschodzie dominują zagrożenia hybrydowe, presja migracyjna i zagrożenia związane z bezpieczeństwem granic;
- na południu najważniejsze są powodzie, przerwanie infrastruktury i konieczność sprawnej ewakuacji;
- na wybrzeżu występują zagrożenia meteorologiczne oraz wyzwania związane z położeniem przy granicy z Rosją;
- w aglomeracjach i dużych miastach kluczowe znaczenie mają scenariusze blackoutu i zakłóceń infrastruktury krytycznej.
Plany zarządzania kryzysowego – nowe zasady opracowywania i aktualizacji - czytaj w LEX >
Jak wskazuje profesor Szyrski właśnie te argumenty przemawiają za decentralizacją systemu i budowaniem odporności z uwzględnieniem lokalnej specyfiki.
Prawo nie wymaga identycznego modelu przygotowania każdej społeczności lokalnej. Przeciwnie, pozwala wiązać przygotowanie z rodzajem i skalą lokalnych zagrożeń – zaznacza Mariusz Szyrski.
Zaznacza jednak, że nie chodzi o to, aby każda gmina tworzyła własny system bezpieczeństwa, ale o to, aby centralnie opracować standardy takiej odporności, minimum kompetencyjne, narzędzia i koordynację. Natomiast lokalnie powinny powstawać rozwiązania dotyczące zarządzania ryzykiem, szkoleń, ćwiczeń i współpracy społecznej.
Komunikaty powinny być konkretne
Zdaniem eksperta często błędnie zakłada się, że odporność społeczna sprowadza się do przekazywania mieszkańcom ostrzeżeń.
Społeczna odporność nie powstaje wtedy, gdy mieszkaniec dostaje informację o zagrożeniu. Społeczna odporność powstaje wtedy, gdy mieszkaniec wie, co zrobić, potrafi to zrobić i ufa systemowi, który go o tym informuje – podkreśla.
I stawia smutną diagnozę, że wielu obywateli w sytuacji realnego zagrożenia nie wiedziałoby, jak się zachować. Ekspert krytycznie ocenia także ogólne alerty ostrzegawcze. Twierdzi, że mieszkaniec nie potrzebuje komunikatu: „Na terenie województwa mazowieckiego wystąpi zagrożenie hydrologiczne”.
Potrzebuje informacji: „Woda może przekroczyć wał przy ulicy X”, „Od godziny 20.00 nie korzystaj z drogi Y”, „Przygotuj się do ewakuacji”. Takie komunikaty pozwalają mieszkańcom podejmować konkretne działania - podkreślił podczas Forum Bezpieczeństwa 360 stopni.
Czytaj też w LEX: Współpraca przedsiębiorców z organami państwowymi w zakresie realizacji zadań obronnych >
Potrzebne są dwa poziomy szkoleń
Zdaniem profesora Szyrskiego zdecentralizowany powinien być też system edukacji społeczeństwa. Ekspert proponuje model oparty na dwóch warstwach. Pierwszą byłoby obowiązkowe minimum krajowe obejmujące m.in. podstawy pierwszej pomocy, zasady ewakuacji, reagowanie na alarmy i pozyskiwanie wiarygodnych informacji. Drugą warstwę powinny stanowić szkolenia lokalne, które biorą pod uwagę specyfikę zagrożeń, które są inne dla poszczególnych regionów.
Nie potrzebujemy jednego szkolenia dla mieszkańców z całej Polski – podkreśla.
Przykładowo mieszkańcy terenów przy granicy z Ukrainą powinni uczyć się rozpoznawania presji informacyjnej i funkcjonowania podczas długotrwałych zakłóceń, natomiast mieszkańcy terenów zagrożonych powodziami przede wszystkim zasad ewakuacji i ochrony mienia.
Czytaj też w LEX: Przekształcanie ochrony ludności w obronę cywilną – konsekwencje prawne dla JST >
Organizacje społeczne są pomijane
Zdaniem eksperta odporność społeczna nie może być budowana wyłącznie przez administrację publiczną, ale powinna opierać się na lokalnej społeczności: OSP, przedsiębiorcach, placówkach medycznych, organizacjach społecznych, wspólnotach mieszkaniowych, spółdzielniach, wolontariuszach i lokalnych mediach. Niestety, ustawodawca zbyt słabo uwzględnił rolę organizacji społecznych.
NGO-sy w ustawie o zarządzaniu kryzysowym właściwie nie istnieją. Nie ma takiej relacji. To jest duży błąd. Potwierdziły to doświadczenia z powodzi w 2024 roku – ocenia prof. Szyrski.
Krytycznie ocenił także brak w systemie ochrony ludności i ochrony cywilnej sołtysów. A to sołectwa - jak zaznaczył - zarówno podczas pandemii Covid-19, jak i kryzysu migracyjnego, powodzi czy innych kataklizmów organizowały się najlepiej i najszybciej.
Więcej na ten temat dowiesz się z LEX:
- Budowanie lokalnej społecznej odporności mieszkańców na zagrożenia >
- Przeciwdziałanie dezinformacji jako zadanie samorządu terytorialnego >
- Rola Banku Gospodarstwa Krajowego w kształtowaniu odporności jednostek samorządu terytorialnego: ewolucja wywołana pandemią i wojną >
- Odporność samorządu terytorialnego >
