Zdaniem samorządowca najważniejsze pytania, jakie należy zadać, to na jaki okres wydawać decyzje - czy na cały rok szkolny - oraz czy oznacza to, że nie jest już stosowana zasada zwrotu za czas nieobecności dziecka w placówce. Mirosław Obrębski zastanawia się, czy stały się w ten sposób opłatami „stałymi” i co z opłatami pobieranymi jako cywilnoprawne od 1 stycznia.
Rodzice zawarli z przedszkolami umowy na cały rok szkolny. Według eksperta pojawia się pytanie, czy w momencie zmiany od 1 stycznia charakteru opłat z cywilnoprawnych na publicznoprawne nie powinny tracić mocy umowy, w których określono termin opłat i zasady ich wnoszenia.
Samorządowiec przywołuje ustawę o finansowaniu zadań oświatowych, która pod koniec zeszłego roku wprowadziła szereg zmian, m.in. całkowicie zmieniono istotę opłat przedszkolnych.
Zgodnie z prawem, opłatę za korzystanie z przedszkola ustala rada gminy. Przepisy prawa oświatowego zobowiązują ją do zapewnienia bezpłatnego nauczania i opieki w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych stanowi natomiast, że rada gminy może określić warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat. Jednak opłata nie może być wyższa niż 1 zł za godzinę zajęć.
Szukasz więcej informacji dotyczących samorządu?
Poznaj LEX Administracja >>
Zdobądź wiedzę, dzięki której Twoja praca stanie się łatwiejsza
Zmiana korzystna, ale wprowadzona nagle
Jak podkreśla Mirosław Obrębski, zgodnie z oczekiwaniami JST samorząd gminny wyposażono w źródła dochodów umożliwiających realizację zadań własnych. Jego zdaniem to korzystna zmiana, ale wprowadzona nagle, co zaskoczyło JST i rodziców. Ustawa weszła bowiem w życie 1 stycznia, a nie rozstrzygnięto sposobu pobierania opłat za przedszkola. Zmieniono bowiem charakter tych opłat z cywilnoprawnych na publicznoprawne - samorząd gminy wyposażono w źródła dochodów umożliwiających realizację zadań własnych. Jednym ze źródeł są właśnie opłaty publiczne pobierane w związku ze świadczeniem wzajemnym.
Samorządowiec zaznacza, że w odróżnieniu od opłat cywilnoprawnych, które pobierane są na podstawie umowy, opłaty publicznoprawne pobiera się na podstawie przepisów prawnych. Jst mogą pobierać opłaty i te dochody wykorzystywać na finansowanie zadań własnych. Mają również prawo, zgodnie z odpowiednimi przepisami, wydawać indywidualne rozstrzygnięcia dotyczące obniżania stawek, stosowania ulg czy też umorzenia zaległości, ich odroczenia lub rozłożenia na raty. Jst mogą obciążać kosztami realizacji danego zadania inne podmioty, w tym wypadku rodziców, co zwiększa odpowiedzialność samorządu wobec wyborców za prowadzoną gospodarkę finansową.
Ekspert podkreśla, że przepis „opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w publicznych placówkach wychowania przedszkolnego prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego oraz opłaty za korzystanie z wyżywienia w takich placówkach stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych” wszedł w życie – bez stosownego vacatio legis – z dniem 1 stycznia 2018 r. Dodaje, że jest to rewolucyjna zmiana, ponieważ w poprzednim stanie prawnym wyroki sądów administracyjnych utrwaliły pogląd, że pobierane opłaty za przedszkole miały charakter opłat cywilnoprawnych.
Czy umowy tracą moc?
W systemie LEX znajdziesz zagadnienie powiązane z tym artykułem:
Finansowanie zadań oświatowych
Najczęściej czytane w temacie:
Czytaj więcej w systemie informacji prawnej LEX
To zagadnienie zawiera:
Najczęściej czytane w temacie:
Czytaj więcej w systemie informacji prawnej LEX
Mirosław Obrębski zapytuje, czy ex lege tracą moc umowy cywilnoprawne powszechnie zawierane pomiędzy dyrektorami przedszkoli a rodzicami, w których określano zasady i terminy wnoszenia opłat? Czy zmiana ustawy znosi tylko niektóre wzajemne prawa i obowiązki sprzeczne z obowiązującym prawem?
Jak dodaje, przy założeniu, że opłaty należy nakładać w drodze decyzji administracyjnych to być może jest możliwość scedowania tego zadania na dyrektorów placówek wychowania przedszkolnego.
Stanowisko ministerstwa
Ministerstwo Edukacji Narodowej stoi na stanowisku, że ustalenie wysokości opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w przedszkolach prowadzonych przez gminę następuje w drodze uchwały rady gminy. „Nie ma podstaw do zawierania przez dyrektorów przedszkoli publicznych umów cywilnoprawnych z rodzicami, określających wysokość i zasady wnoszenia opłat” – czytamy w komunikacie resortu. Natomiast wysokość opłat za korzystanie z wyżywienia w publicznych placówkach wychowania przedszkolnego ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym przedszkole.
Sądy powszechne czy organy administracji
- MEN ma trudności interpretacyjne – uważa Mirosław Obrębski. Jak dodaje, resort nie odniósł się do końcówki pisma prezes Sądu Najwyższego, na które się powołuje (pismo z 11 października 2017 r. Nr BSA I-021-349/17 do Zastępcy Szefa Kancelarii Sejmu): „Wydaje się, że zmiany stanu prawnego na przestrzeni ostatnich kilku lat doprowadziły do ostatecznej dezaktualizacji stanowiska odnośnie do prywatnoprawnej kwalifikacji roszczeń o należne i nieuiszczone opłaty za korzystanie z publicznych przedszkoli prowadzonych przez gminę. Te ostatnie nie są zatem ceną, lecz szczególną należnością publicznoprawną. Wskazane jest, aby ustawodawca precyzyjnie określił, czy w tego rodzaju sprawach zachodzi dopuszczalność drogi sądowej w postępowaniu cywilnym przed sądami powszechnymi, czy też są to niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, do których znajdzie zastosowanie art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm.). Wówczas o opłatach orzekałyby organy administracji publicznej wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p., zaś kontrolę sądową tych rozstrzygnięć sprawowałyby sądy administracyjne. W przeciwnym razie uzasadniona byłaby kompetencja sądów powszechnych.”.
Jak zauważa ekspert, ustawodawca określił, że opłaty mają charakter publicznoprawny. - Nie określił zaś innego sposobu nakładania tych opłat, czyli stosuje się przepisy art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych. Proszę podać konkretny przepis prawa materialnego do ustalania opłat przez dyrektora "w drodze czynności materialno-technicznych" – podkreślił.
Ustawodawca przyzwolił na kształtowanie opłat
Mirosław Obrębski zaznaczył, że ustawodawca – wyposażając radę gminy w kompetencję wynikającą z 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych – przyzwolił na kształtowanie opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego. Przy czym należy tu uwzględnić czas na bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie oraz wysokość opłat za pozostały czas, która nie może być wyższa niż 1 zł za godzinę (por. art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo oświatowe i art. 52 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych). Obrazowo mówiąc przedszkole powinno być czynne 5 godzin i pokrywać koszty sporządzenia posiłków.
Począwszy od 6 godziny zajęć ciężar finansowania powinien spaść na barki rodziców w formie opłat publicznoprawnych oraz na budżet państwa (część oświatowa subwencji ogólnej na dzieci 6-letnie oraz dotacja, o której mowa w art. 53 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych na dzieci młodsze). Samodzielność gminy przejawia się w tym, że może przejąć na siebie finansowanie zajęć opłacanych przez rodziców poprzez podjęcie stosownej uchwały zwiększającej dzienny wymiar bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki.
Inne podejście
Odmienne, niż MEN-owskie, podejście sądów administracyjnych pojawiło się w przypadku kształtowania opłat za pobyt dziecka w żłobku. W wyroku z 23 sierpnia 2013 r. NSA w Warszawie (I OSK 943/13) wyraził przekonanie, że opłata za pobyt dziecka w żłobku może mieć postać opłaty zryczałtowanej i być tak skalkulowana by, w pewnym stopniu, uwzględniać również tzw. gotowość żłobka do świadczenia usług. Zapewnienie bowiem konkretnemu dziecku miejsca w żłobku, skutkuje tym, że niezależnie od tego, czy dziecko to z usług żłobka korzysta cały czas, czy też tylko częściowo, miejsce jego jest cały czas dla niego zarezerwowane. Podczas jego nieobecności nie może zostać udostępnione innemu dziecku, to zaś przekłada się w oczywisty sposób na ogólne koszty związane działalnością placówki.
Nie można więc, bez jej woli, przerzucać na gminę dodatkowych kosztów, które powinny być finansowane z innych źródeł. Jeśli koszty przypadające na rodzica mogłyby być nadmierne w stosunku do jego możliwości rada gminy może określić warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat (art. 52 ust. 2 ustawy). Natomiast opłata za wyżywienie, ze względu na finansowanie przez rodziców „wsadu do kotła” powinna być zwracana, ale to winno być określone w przepisach.
Mirosław Obrębski jest dyrektorem Zespołu Administracji Szkół i Przedszkoli w Olsztynku
