Procedura przerwania obrad organu uchwałodawczego j.s.t. a obowiązek zawiadomienia radnego o zwołaniu sesji

Przerwanie sesji organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego [j.s.t.] oraz wyznaczenie innego terminu kontynuowania obrad tej samej sesji nie jest zjawiskiem nagminnym, aczkolwiek zdarza się dość często. Można przytoczyć wiele okoliczności tak hipotetycznych jak i rzeczywistych, które z racjonalnego punktu widzenia uzasadniają taką praktykę. Czasami przerwanie sesji i kontynuacja jej w innym terminie jest wręcz rozwiązaniem jedynie możliwym, np. w przypadku kłopotów z wyborem przewodniczącego na pierwszej sesji rady w kadencji.

Jednakże ustawy samorządowe:
1) ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminny (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) [ u.s.g. ] w art. 20;
2) Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) [ u.s.p. ] w art. 15;
3) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) [ u.s.w. ] w art. 21
ustalające ramową procedurę zwołania sesji nie zawierają żadnych „wskazówek” co do ewentualnej możliwości przerwania sesji i kontynuacji jej w innym terminie.

W tym kontekście należy postawić sobie dwa pytania:
1) czy instytucja przerwania sesji i kontynuowania jej w innym terminie w ogóle jest zgodna z prawem?
2) jeżeli tak, to jak prawidłowo powinna przebiegać procedura przerwania sesji i wyznaczenia terminu jej kontynuacji?

W ustawach nie znajdujemy przepisu, który mógłby być podstawą decyzji o przerwaniu sesji. Należy więc przyjąć, że jeżeli rozwiązanie takie jest dopuszczalne prawnie, kwestie te powinny być uregulowane w statutach j.s.t. na podstawie: art. 22 ust. 1 u.s.g. i art. 19 u.s.p. Ustawa o s.w. zagadnienia uregulowania trybu pracy sejmiku nie rozstrzyga jednoznacznie.
W praktyce, jak i w regulacjach statutowych j.s.t., spotyka się generalnie dwa rozwiązania kształtujące procedurę przerwania obrad i kontynuacji ich w innym terminie (rozważania nie dotyczą oczywiście przerw ogłaszanych przez przewodniczącego obrad z powodów organizacyjnych, technicznych czy higienicznych):
1) decyzję podejmuje jednoosobowo i arbitralnie przewodniczący rady (przewodniczący obrad);
2) decyzję podejmuje rada w głosowaniu jawnym, najczęściej zwykłą większością głosów.@page_break@

Sesję organu uchwałodawczego j.s.t. organizuje jego przewodniczący, ustalając porządek obrad, miejsce oraz datę i godzinę rozpoczęcia. Termin oraz sposób dostarczenia radnym zawiadomień, sporządzonych zawsze w formie tekstu pisanego, z reguły na papierze i materiałów powinien określać statut j.s.t. Uchybienie proceduralne w tym zakresie, zgodnie z orzecznictwem sądowym, jest wystarczającą podstawą negatywnych konsekwencji dla ważności obrad i podjętych rozstrzygnięć na danej sesji:
1) wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA 1244/01 - Wspólnota 2002, nr 15) - Podjęcie uchwały na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną nie tylko rażąco narusza art. 20 u.s.g. , który nakazuje zwoływanie sesji wyłącznie w trybie i na zasadach w nim określonych, ale powoduje, że taka uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia.
2) wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 155/11 - Pojęcie zwołania sesji, użyte w art. 15 ust. 1 u.s.p. , należy rozumieć jako należyte i wyczerpujące działania mające na celu przekazanie radnym informacji o miejscu, terminie i programie sesji. Bez wątpienia obowiązkiem przewodniczącego rady jest zawiadomienie wszystkich radnych o każdej sesji, nie ma tu znaczenia, czy jest to sesja zwołana przez przewodniczącego rady zgodnie z planem pracy tzw. sesja zwyczajna, czy na wniosek zarządu lub grupy radnych stanowiących co najmniej 1/4 składu rady, tzw. sesja nadzwyczajna. Przy czym nie może być żadnych wątpliwości, co do tego, czy wszyscy radni zostali zawiadomieni.
WSA w rozrzynanej sprawie stwierdził jednoznacznie, cyt. „… [jeżeli przyp. autora] sesja Rady Powiatu została zwołana z naruszeniem art. 15 ust. 7 w zw. z art. 15 ust. 1 u.s.p. i § 23 Statutu Powiatu w [...]. Skoro zatem sesja Rady Powiatu została zwołana nieprawidłowo, to Rada Powiatu nie miała zdolności uchwałodawczej. Uchwały podjęte przez Radę Powiatu w [...] na takiej sesji są zatem obarczone wadą nieważności.
3) Porównaj także wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 156/11.

W przywołanych wyrokach, WSA używa przekonywującej argumentacji, cyt. „Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych prawa wszystkich radnych muszą być przestrzegane i szanowane. Każdy radny ma prawo i obowiązek brać czynny udział w obradach, zabierać głos, zgłaszać wnioski, głosować nad zgłoszonymi projektami uchwał. Niezawiadomienie radnego o terminie sesji, oznacza pozbawienie radnego jego podstawowych praw, a tym samym stanowi o istotnym naruszeniu procedury zwołania sesji. Bez znaczenia na ocenę dochowania podstawowych zasad zwoływania sesji rady powiatu ma subiektywne przekonanie przewodniczącego rady, czy poszczególni radni mają faktyczną możliwość lub chęć wzięcia udziału w sesji i z tego powodu odstąpienie od ich powiadomienia. Zaaprobowanie argumentacji mającej na celu umniejszenie wagi niepowiadomienia przez Przewodniczącego o sesji wszystkich radnych wobec podjęcia uchwały taką ilością głosów, która gwarantowałaby przyjęcie uchwały nawet przy obecności wszystkich radnych, godziłoby w fundamentalne zasady demokratycznego Państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP ).”@page_break@

Radni, poinformowani o zwołaniu sesji zgodnie ze sztuką, są zobowiązani do udziału w jej obradach, ale przede wszystkim mają do tego prawo. Dlatego należy przyjąć, że nieobecność radnego na sesji ma wyłącznie obiektywny charakter i związana jest z „niedogodnym” dla niego terminem w jakim została wyznaczona. Przerwanie sesji bez względu na motywy dotyczące skutków czy przyczyn tegoż przerwania, w powszechnym przekonaniu polega na korekcie terminu odbycia części bądź całości obrad (przerwanie sesji tuż po jej otwarciu) i może niwelować niedogodności uniemożliwiające radnemu udział w tej części sesji.

Procedura przerwania sesji i jej kontynuacji w innym terminie składa się z dwóch elementów równoważnych:
1) zmianie porządku obrad - przerwanie sesji to nic innego jak zdjęcie z porządku obrad określonych punktów. Zgodnie z przywołanymi na wstępie przepisami ustaw samorządowych prawo dokonywania zmian w porządku sesji polegających m.in. na zdjęciu punktu/ów przysługuje wyłącznie radnym bezwzględną większością ustawowego składu rady. Należy wiec przyjąć, że decyzja o przerwaniu obrad także powinna być dokonana według tej procedury;
2) zwołaniu sesji - do zwołania radnych w określonym dniu, o wyznaczonej godzinie i we wskazanym miejscu, te same przepisy upoważniają przewodniczącego rady. Konsekwentnie, decyzja o kontynuowaniu sesji należy tylko do przewodniczącego rady.

Procedura przerwania sesji nie może naruszać prawa radnego do „pozyskania” wiedzy w sposób określony w statucie o terminie jej kontynuowaniu (choćby w części) bez względu na to czy radny był obecny na sesji, czy nie. Obowiązek poinformowania radnych o terminie kontynuacji sesji determinuje przewodniczącego do wyznaczenia takiego terminu, który umożliwi mu skuteczne, zgodne ze statutem powiadomienie o tym fakcie wszystkich radnych, w tym szczególnie nieobecnych.

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)

Procedura przerwania obrad powinna być uregulowana w statucie j.s.t.