Ustawy samorządowe zawierają wiele „tajemniczych” przepisów, które nie wiadomo w jakim celu uchwalono i jak należy rozumieć. Bez wątpienia takim przepisem jest art. 58 ustawy o samorządzie gminnym , który stanowi iż:
„Art. 58. 1. Uchwały i zarządzenia organów gminy dotyczące zobowiązań finansowych wskazują źródła, z których zobowiązania te zostaną pokryte.
2. Uchwały rady gminy, o których mowa w ust. 1, zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady.”

Zamieszczenie (i utrzymywanie) tak sformułowanego przepisu w ustawie o samorządzie gminnym jest niezrozumiałe z kilku powodów. Po pierwsze, nie ma on swojego odpowiednika zarówno w ustawie o samorządzie powiatowym  jak i w ustawie o samorządzie województwa . Nie można też zgodzić się z poglądem, że jest to przepis, który znalazł się w ustawie przypadkiem. Nie tylko nie został on wyeliminowany przy okazji przeprowadzonej w 2009 r. daleko idącej reformy finansów publicznych, ale ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) nadano mu nowe brzmienie. Jednocześnie istota aktualnej regulacji nie różni się od pierwowzoru. Ustawodawca „zauważył” jedynie niekolegialność jednego z organów gminy oraz zrezygnował z zawężenia źródeł wyłącznie do dochodów. Można przypuszczać, że ustawodawca zastąpił węższe określenie „źródła dochodów” zdecydowanie szerszym pojęciem „źródła”, aby umożliwić wskazywanie w uchwałach oprócz źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego, w przypadku gmin określonych głównie w art. 4 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 z późn. zm.) , także innych źródeł, np. kredytów lub pożyczek.

Także liczne komentarze do ustawy o samorządzie gminnym nie zawierają pomocnych informacji, które rozwiewałyby wątpliwości co do znaczenia art. 58, sposobu i okoliczności stosowania czy konsekwencji w przypadkach nie zastosowania się do jego dyspozycji. Wręcz przeciwnie, w komentarzach możemy co najwyżej przeczytać, że jest to przepis niejasny, co do którego jest bardzo wiele wątpliwości.

Przepis ten bez wątpienia jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 14 ustawy o samorządzie gminnym , cyt. „Uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej.”. Właśnie art. 58 stanowi inaczej. Jego istotą jest ustanowienie przy podejmowaniu uchwał dotyczących zobowiązań finansowych:
1) surowszego rygoru w porównaniu do zasady ogólnej tj. konieczność uzyskania bezwzględnej większości głosów oraz;
2) dodatkowego warunku, obowiązkowego wskazania w uchwale źródła, z którego ewentualne zobowiązanie finansowe zostanie pokryte.
@page_break@
Warunek wskazania źródeł, z których pokryte zostaną zobowiązania (finansowe) jest jednocześnie elementem pozwalającym na zawężenie stosowania rygoru dotyczącego większości bezwzględnej. Ma on zastosowanie „tylko” do uchwał dotyczących powstania (lub zwiększenia) zobowiązania finansowego, gdyż tylko wówczas będzie się to wiązało z koniecznością ich pokrycia. Tzn. nie dotyczy uchwał, które uwalniają gminę w całości lub w części z zobowiązań finansowych już istniejących. Powstaje w ten sposób asymetryczność, skutki prawne uchwały podjęte bezwzględną większością głosów mogą mogły być anulowane uchwałą podjętą większością zwykłą.

Prawdopodobnie artykułu 58 ustawy o samorządzie gminnym nie są w stanie jednoznacznie zinterpretować także organa nadzorcze, w tym regionalne izby obrachunkowe, dlatego nikt nie sprawdza, czy uchwały rady gminy dotyczące zobowiązań finansowych zostały uchwalone zgodnie z zawartymi w nim dyspozycjami. Co prawda nie ma obowiązku z urzędu przekazywania wyciągów z protokołów z sesji ani informowania RIO o przebiegu głosowania nad uchwałami dotyczącymi gospodarki finansowej gminy, jednakże brak wskazania źródła pokrycia zobowiązania finansowego można stwierdzić po lekturze samej uchwały. W polskiej rzeczywistości publiczno-prawnej często spotykane jest zjawisko ignorowania przepisów niewygodnych dla wszystkich, z którymi nie wiadomo co począć. Zamiast je zmienić lub uchylić, pozostawia się je niejako na marginesie – są to przepisy, które się „nie przyjęły”. Przełomem w takich sytuacjach są z reguły orzeczenia sądu administracyjnego.

Zastosowanie się do dosłownej treści omawianego art. 58 ustawy o samorządzie gminnym , miałoby bardzo istotny wpływ na procedurę podejmowania uchwał przez rady gminy. Poszukując rozwiązania problemu należy zastanowić się, w którym momencie i jaki rodzaj rozstrzygnięcia rady gminy skutkuje powstaniem lub szerzej, dotyczy zobowiązania finansowego. Wydaje się, że uchwałami, do których art. 58 ma zastosowanie wprost są uchwały dotyczące wynagrodzenia wójta oraz ustalające wysokość i zasady wypłaty diet dla radnych. Uchwały te są źródłem rzeczywistych zobowiązań finansowych. Sama uchwała stanowi podstawę do wystąpienia z ewentualnym roszczeniem finansowym radnego i wójta, będących w pewnym sensie stroną w kontrakcie z gminą, którego warunki finansowe określa rada w podjętej uchwale.

Mimo, że trudno jest wskazać inne przykłady uchwał rady mających tak bezpośredni wpływ na powstanie zobowiązania finansowego, to przecież zdecydowana większość podejmowanych uchwał stanowi ich źródło. Uchwały dotyczące np. przystąpienia do opracowania planu zagospodarowania przestrzennego, zawiązania czy przystąpienia gminy do stowarzyszenia, są równoznaczne z koniecznością poniesienia określonych nakładów. Nawet uchwała budżetowa, postrzegana głównie jako zestawienie dochodów i wydatków, które nie stanowią źródła zobowiązań finansowych, zawiera np. plan inwestycyjny, z którego rozliczany jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) [wójt]. Powinna zatem być uznana za taką uchwałę. Nigdy jednak nie funkcjonowała interpretacja, że uchwała budżetowa powinna być głosowana w rygorze uzyskania bezwzględnej większości głosów.

Przepis ten jest niezrozumiały także dlatego, że jeżeli rada uchwali cokolwiek, co wiąże się z powstaniem i pokryciem zobowiązań finansowych, nie może być przez wójta zrealizowane, jeżeli nie zostało lub nie zostanie ujęte w uchwale budżetowej gminy, tworzonej wg reguł określonych w ustawie o finansach publicznych . Nawet jeżeli zgodnie z art. 256 tejże ustawy, wydatki nieprzewidziane, których obowiązkowe płatności wynikają z tytułów wykonawczych, wyroków sądowych lub zawartej ugody, mogą być dokonywane bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel w budżecie, to i tak powinna nastąpić odpowiednia zmiana planu wydatków w trybie przeniesień wydatków z innych podziałek klasyfikacji wydatków lub z rezerw celowych. Reguły zapisane w ustawie o finansach publicznych prowadzą przede wszystkim do zbilansowania dochodów i wydatków. Zobowiązanie rady do wskazania, w chwili podjęcia uchwały związanej z powstaniem zobowiązania finansowego, źródła (dochodów, kredytu bądź pożyczki) jest przede wszystkim nielogiczne. Jaki sens będzie miało wskazanie w uchwale podjętej na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym  o udzieleniu innej jednostce samorządu terytorialnego pomocy finansowej, że zobowiązanie to zostanie pokryte, przykładowo z dochodów z podatku od nieruchomości?

Bardziej zasadnym byłoby zastąpienie w przedmiotowych uchwałach obowiązku wskazania źródła pokrycia powstającego zobowiązania finansowego, obowiązkiem wskazania odpowiedniej pozycji w planie wydatków (jeżeli byłby możliwy do sfinansowania bez zmiany budżetu lub był w tym budżecie przewidziany) lub propozycją zmiany tegoż planu, który przygotowywany w oparciu o ustawę o finansach publicznych musi mieć charakter zbilansowany.

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.)
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.)
Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 z późn. zm.)
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.)