Oparte na analogii domniemanie nie jest podstawą do oceny naruszenia prawa

Przepisy prawa administracyjnego mają charakter ius cogens a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oparte na analogii domniemania i subiektywna ocena luk w ustawie jako będących wyrazem nieracjonalności ustawodawcy, nie mogą stanowić podstawy do oceny naruszeń prawa uznał NSA w wyroku z 15 stycznia 2013 r. (II OSK 2451/12).

Rada miejska uchwaliła statut dla żłobka miejskiego. W uchwale przyjęto między innymi, że rada rodziców dla wspierania działalności statutowej żłobka może gromadzić fundusze z dobrowolnych wpłat rodziców i ustalać zasady ich wydatkowania. Wojewoda zarzucił uchwale istotne naruszenie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 235 ze zm.), a także art. 11 i art. 211 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.).

Zdaniem organu nadzoru żłobek miejski jest jednostką budżetową, co wynika z art. 8 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, a zatem jako jednostka budżetowa jednostki samorządu terytorialnego, podlega rygorom ustawy o finansach publicznych. Z ustawy wynika, że jeżeli jednostka budżetowa uzyska określony dochód to powinien on być odprowadzany na rachunek dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego, nie może być gromadzony przez tę jednostkę i wydatkowany w oparciu o ustalenia grupy mieszkańców gminy korzystających z usług świadczonych przez tę jednostkę.

WSA oddalił skargę wojewody. W ocenie sądu zapis statutu nie narusza prawa. Wprawdzie system oświaty nie obejmuje żłobków i klubów dziecięcych, niemniej jednak oba systemy – system oświaty i opieki nad dziećmi do art. 3 mają ten sam cel: opieka i wychowanie – szkoła dodatkowo kształcenie. Zatem zdaniem WSA można powiedzieć, że występuje jedność systemowa, zróżnicowana jedynie wiekiem dzieci i młodzieży. Według Sądu brak jest logicznego uzasadnienia, dlaczego w ustawie o systemie oświaty dopuszczalna jest możliwość zebrania w formie darowizny funduszy na cele szkoły i możliwość gospodarowania nimi przez rodziców, a w żłobkach i klubach dziecięcych takich uprawnień nie ma. Szkoły i przedszkola mogą mieć charakter szkół i przedszkoli publicznych założonych i prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego i są one jednostkami lub zakładami budżetowymi, czyli w takim samym zakresie jak żłobki czy kluby dziecięce podlegają ustawie o finansach publicznych. Nie ma zatem podstaw, aby nie wprowadzić do ustawy zapisów o treści art. 53 ust. 4. Brak ich może świadczyć o luce aksjologicznej. W ocenie WSA nie ma podstaw do uznania, że zapis uchwały jest sprzeczny z prawem.

NSA rozpatrując skargę przypomniał, iż w doktrynie problem dopuszczalności analogii w prawie administracyjnym jest dyskusyjny, ale zdecydowana większość autorów opowiada się przeciwko takiej możliwości. Także ci nieliczni autorzy, którzy analogię jako metodę wykładni w prawie administracyjnym dopuszczają jej zastosowanie zawężają do przepisów obojętnych z punktu widzenia praw i obowiązków jednostki i uznają jej niedopuszczalność w tym zakresie. Przepisy prawa administracyjnego mają charakter ius cogens a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Analogia jako metoda wykładni, mająca służyć konstruowaniu kompetencji do tworzenia nieprzewidzianych prawem regulacji, mających wpływ na prawa jednostki, w oparciu o odrębne regulacje prawne, jest niedopuszczalna.

NSA podkreślił, iż oparte na analogii domniemania i subiektywna ocena luk w ustawie jako będących wyrazem nieracjonalności ustawodawcy, nie mogą stanowić podstawy do oceny naruszeń prawa. Przy braku odpowiedniej regulacji ustawowej, dopuszczającej pobieranie od rodziców darowizn i dysponowanie nimi przez ich przedstawicieli na podstawie przyjętego przez nich regulaminu, wskazany przepis statutu żłobka narusza przepisy ustawy o finansach publicznych odnoszące się do gminnych jednostek organizacyjnych i przepisy ustawy o opiece nad dziećmi do lat trzech. Przepisy ustawy nie przewidują tworzenia rad rodziców i nie przewidują pobierania dobrowolnych wpłat od rodziców oraz dysponowania nimi poza budżetem miasta. Żłobki i kluby dziecięce tworzone przez gminę są gminnymi jednostkami budżetowym, a opłaty wnoszone przez rodziców z tytułu korzystania ze żłobka i klubu dziecięcego utworzonych przez gminę oraz z usług dziennego opiekuna, są wnoszone na rzecz gminy. Zdaniem NSA analogia zastosowana przez gminę i uznana za dopuszczalną przez WSA nie może skutkować uznaniem regulacji naruszających prawo za zgodne z prawem.

Na podstawie: Wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2451/12, prawomocny