Krzysztof Sobczak: Nieruchomości, a szczególnie ziemia rolna to nie są towary szybko zbywalne, w tej dziedzinie potrzebna jest stabilność. Tymczasem ustawa z 2003 roku o kształtowaniu ustroju rolnego była wielokrotnie nowelizowana. Czy w sumie jest to dobre prawo?
Dorota Łobos-Kotowska: Ustawa z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego ma swoje historyczne uzasadnienie, którego nie można tracić z pola widzenia. Na kilka dni przed podpisaniem Traktatu Stowarzyszeniowego, chciano bowiem zabezpieczyć grunty rolne w Polsce przed niekontrolowanym wykupem przez podmioty z Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Mimo szybkiego tempa prac legislacyjnych przygotowano ustawę, która dawała Agencji Nieruchomości Rolnych (obecnie KOWR) kontrolę obrotu nieruchomościami rolnymi, także obrotu nieruchomościami rolnymi z udziałem cudzoziemców. Wynegocjowany przez Polskę 12-letni okres przejściowy i konieczność uzyskiwania w tym czasie zgody MSWiA, przy braku sprzeciwu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na nabycie gruntów rolnych dawały polskiemu ustawodawcy czas na przygotowanie dobrej legislacji. Niestety nie wykorzystano tego czasu na przygotowanie dobrej legislacji.
Założenie jest słuszne - grunty rolne powinny być traktowane jako dobro wspólne i powinny pozostawać pod ochroną władz publicznych, ale nie uzasadnia to braku dbałości w tworzeniu prawa zgodnego z Konstytucją i normami traktatowymi. Dotyczy to zarówno nieproporcjonalnej ingerencji w istotę prawa własności (rozporządzalności tym prawem), naruszenia wolności działalności gospodarczej, w tym w zakresie rolnictwa, zachwiania reguł prawa dziedziczenia, jak i naruszenia równości wobec prawa (nieuzasadnione uprzywilejowanie wyznaniowych osób prawnych).
W 2015 roku uchwalona została nowa ustawa, mająca regulować te kwestie, ale nie weszła w życie, ponieważ wybrana jesienią tego roku nowa większość parlamentarna uchwaliła swoją ustawę i anulowała tamtą. Dobrze się stało? Czy ta ustawa z 5 sierpnia 2015 r. była dobrą regulacją?
Ustawa z 5 sierpnia 2015 r. wprowadzała szereg ograniczeń w obrocie nieruchomościami rolnym, a ich celem była kontrola tego obrotu. Wprowadzone rozwiązania także były wówczas przedmiotem dyskusji, ingerencja publiczna była jednak proporcjonalna. Także ta ustawa zawierała szereg wysoce kontrowersyjnych rozwiązań takich jak: ograniczenia podziału gospodarstwa rolnego, sąsiedzkie prawo pierwokupu nieruchomości rolnej, czy zapewnienia dostępu do drogi publicznej przy zbywaniu takiej nieruchomości.
Uchwalona 14 kwietnia 2016 r. ustawa o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw wprowadziła wiele istotnych zmian do obrotu ziemią. Były one potrzebne?
Większość państw europejskich kontroluje obrót nieruchomościami rolnymi, a przykładem może być Francja, w której działają państwowe spółki SAFER lub Niemcy, gdzie działa BVVG, podlegająca kontroli Ministerstwa Finansów.
Czytaj: Ustawa ograniczająca obrót ziemią uchwalona>>
Uchylenie ograniczeń w obrocie nieruchomościami rolnymi, które weszły w życie po zakończeniu 12-letniego okresu przejściowego, czyli w dniu 1 maja 2016 roku wymagało zatem przygotowania stosownej ustawy, która zapobiegłaby niekontrolowanemu obrotowi nieruchomościami rolnymi. Zabezpieczenie interesu publicznego winno nastąpić jednak raczej na poziomie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Warto przeczytać: Rada Legislacyjna: Ograniczenie barier w obrocie ziemią ma wady>>
Czy w Unii Europejskiej można w taki sposób ograniczać obrót nieruchomościami rolnymi?
Zgodnie z art. 345 TFUE, „Traktaty nie przesądzają w niczym zasad prawa własności w Państwach Członkowskich”. Przepis ten podkreśla wyłączną kompetencję państw członkowskich do kształtowania zasad i regulacji dotyczących prawa własności na gruncie prawa cywilnego i zakreśla tym samym granice stosowania prawa unijnego w tym zakresie. Przepis ten nie uchyla jednak działania niektórych przepisów TFUE (art. 63 – swoboda przepływu kapitału i 102 - reguły konkurencji). Za utrwalone należy uznać orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE, przyjmujące, że zasady prawa własności i wprowadzone ograniczenia w obrocie nieruchomościami w państwach członkowskich muszą być zgodne z podstawowymi zasadami traktatowymi. Aby te ograniczenia zostały uznane za usprawiedliwione i mające pierwszeństwo przed zasadą swobody przepływu kapitału, muszą być uzasadnione przez istnienie nadrzędnego interesu publicznego - np. wymogi zagospodarowania przestrzennego, demografii na terenach wiejskich, zabezpieczeń hipotecznych itp.
W czasie prac nad nowelizacją ustawy szeroko omawiany był cel uchwalenia zmian, co znalazło wyraz w uzasadnieniu projektu. Ujmowany jest on jako konieczność ochrony warsztatu pracy rolników wobec zbliżającego się upływu końca ograniczeń w zakresie możliwości nabywania nieruchomości rolnych przez rolników z EOG.
Sprawdź również książkę: Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego. Komentarz >>
Treść noweli do ustawy może zatem stanowić podstawę do zarzutu, że ma ona na celu uniemożliwienie nabywania nieruchomości rolnych przez cudzoziemców. Ograniczenia w niej zawarte dotykają w równej mierze obywateli polskich i cudzoziemców, jednak obowiązek zamieszkiwania w gminie, gdzie znajduje się jedna z nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rodzinnego przez 5 lat od nabycia może budzić uzasadnione wątpliwości. Ogranicza nie tylko swobodny przepływ kapitału, ale także prawo do swobodnego wyboru miejsca zamieszkania przez nabywcę, gwarantowane w art. 2 ust. 1 Protokołu nr 4 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i chronione przez porządek prawny UE, naruszając w ten sposób prawo podstawowe.
W mojej ocenie dyskusyjna jest także zgodność zastosowanych w tej ustawie ograniczeń w obrocie nieruchomościami rolnymi z Konstytucją RP. Zgodnie z art. 23 Konstytucji RP, „Podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne, a zasada ta nie narusza postanowień wynikających z przepisów art. 21 i 22. Pierwszy z nich chroni własność i prawo dziedziczenia; wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z drugiego ze wskazanych przepisów wynika zasada wolności gospodarczej, która może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Przepis art. 23 Konstytucji stwarza zatem ramy działania dla ustawodawcy zwykłego. Należy jednak mieć na względzie, że gospodarstwo rodzinne jest podstawą ustroju rolnego, ale nie jest to jednak jedyny sposób prowadzenia działalności w rolnictwie. Wprawdzie gospodarstwa rodzinne są podstawą, ale odmienne formy nie mogą być dyskryminowane. Wszelkie ograniczenia powinny być zatem rozpatrywane przez pryzmat zasady proporcjonalności. Poszczególne przyjęte rozwiązania nasuwają wątpliwości co do zastosowania tej zasady.
Jakie były skutki wprowadzenia tych ograniczeń? Były opinie, że obrót ziemią praktycznie zamarł.
Obrót nieruchomościami rolnymi po 2016 r. właściwie przestał funkcjonować. Nastąpiło wstrzymanie sprzedaży nieruchomości z Zasobu Własności Rolnych Skarbu Państwo na 5 lat, z drugiej strony wprowadzone liczne ograniczenia dotyczące ograniczeń w obrocie prywatnym.
Nowelizacja ustawy z 26 kwietnia 2019 roku miała zniwelować te słabości ustawy. Czy tak się stało? Co dalej należałoby robić z tym prawem? Przyzwyczajać się do obecnego stanu, czy oczekiwać dalszego poprawiania tej regulacji?
Nowelizacja ustawy z 26 kwietnia 2019 r. wyeliminowała z regulacji przepisy, które były efektem pośpiesznego uchwalania nowelizacji ustawy w 2016 r. Wprowadzone zmiany nieco złagodziły restrykcje i ograniczenia w obrocie nieruchomościami rolnymi, jak m.in. rozszerzenie katalogu wyjątków od zasady, że nabywcą nieruchomości rolnej może być tylko rolnik indywidualny (np. nabycie w postępowaniu egzekucyjnym), skrócenie wymaganego ustawą okresu osobistego prowadzenia gospodarstwa rodzinnego do 5 lat od daty nabycia, czy ograniczenie prawa pierwokupu udziałów i akcji spółek tylko do przypadków, gdy łączna powierzchnia nieruchomości rolnych wynosi co najmniej 5 ha.
Zmiany nie mają jednak charakteru zasadniczego. Raczej nie należy oczekiwać zmian o charakterze kierunkowym, a raczej kosmetycznych zmian, które będą stanowiły interwencję ustawodawcy ad hoc. Takie zabiegi uczynią tą ustawę jeszcze bardziej kazuistyczną, nieczytelną, a już obecnie występuje szereg wątpliwości interpretacyjnych w stosowaniu prawa przez organy administracji i sądy. Słuszne założenie, że grunty rolne są dobrem szczególnym i powinny podlegać ochronie, nie uzasadnia braku dbałości w tworzeniu prawa. Cel nie może, także w tym wypadku, uświęcać środków.
