Ustawowy lifting zamiast reformy - nowelizacja ustawy o pożytku publicznym

Nowelizacja ustawy o działalności pożytku ma wejść w życie 1 września. Od 4 sierpnia obowiązuje reforma pomocy społecznej oparta na deinstytucjonalizacji. Te dwie ustawy nie składają się jednak w jedną politykę. Reforma pomocy społecznej obiecuje osobom starszym i z niepełnosprawnościami trwałe wsparcie w miejscu zamieszkania zamiast domu pomocy społecznej. Nowelizacja ustawy o pożytku, która rozstrzyga o tym, jak takie usługi są finansowane, pozostawia je w rytmie corocznego konkursu ofert. Deinstytucjonalizacja zyskała ustawową definicję i standardy, nie zyskała modelu finansowania.

Zapowiedzi zmian budziły w sektorze duże nadzieje. Ich efekt, tj. ustawa o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz ustawy o grach hazardowych (druk sejmowy nr 2597, wcześniej projekt UD240), czeka obecnie na podpis prezydenta. W Senacie za jej przyjęciem głosowało 64 senatorów, nikt nie był przeciw, 28 wstrzymało się od głosu. Ten wynik dobrze oddaje charakter aktu. Nowelizacja porządkuje kilka realnych problemów, nie dotyka natomiast tego, co decyduje o zdolności organizacji do prowadzenia usług ciągłych, czyli stabilności finansowania w czasie. To zaniechanie widać dopiero wtedy, gdy czytać ją razem z nowelizacją ustawy o pomocy społecznej.

Co ustawa realnie zmienia

Zacznijmy od zmian, o które sektor obywatelski zabiegał latami. Najistotniejsze dotyczą trybu małych grantów. Maksymalna kwota pojedynczego zadania rośnie z 10 tys. zł do 20 tys. zł, roczny limit dla jednej organizacji w danej jednostce samorządu terytorialnego z 20 tys. zł do 40 tys. zł, a udział tego trybu w budżecie samorządu z 20 do 30 proc. Znika też, co ważniejsze od samych kwot, warunek realizacji zadania w okresie nie dłuższym niż 90 dni. Nowe brzmienie art. 19a ust. 1 nie zawiera już tego wymogu, co pozwala rozłożyć małe zadanie na cały rok.

Dobrą zmianą jest konstrukcja wkładu własnego. Przy wspieraniu realizacji zadania zasadą staje się wkład rzeczowy lub osobowy, czyli praca społeczna i świadczenia wolontariuszy, a organ nie może już wymagać wkładu finansowego. Może wyłącznie dopuścić, by organizacja sama zastąpiła wkład niefinansowy środkami pieniężnymi. Ustawa odchodzi więc od wymuszania gotówki od podmiotów, których głównym kapitałem jest zaangażowanie ludzi. Wyjątek dotyczy inwestycji, o czym niżej.

Próg uproszczonej sprawozdawczości dla organizacji pożytku publicznego rośnie z 100 tys. zł do 200 tys. zł przychodu. Sfery pożytku uzupełniono o pracę z młodzieżą oraz o ochronę ludności i obronę cywilną, co porządkuje udział organizacji w systemie odporności państwa.

Najciekawsza z perspektywy prawnej zmiana przeszła niemal bez echa. Nowe art. 31 i 32 przebudowują kontrolę organizacji pożytku publicznego. Powstaje projekt wystąpienia pokontrolnego: organizacja może zgłosić umotywowane zastrzeżenia w terminie 14 dni, organ ma obowiązek zająć wobec nich pisemne stanowisko w ciągu 21 dni, a termin usunięcia nieprawidłowości nie może być krótszy niż 30 dni. To gwarancja proceduralna, której dotąd nie było. Jej słabością jest brak drogi weryfikacji: stanowisko organu nie jest zaskarżalne, a wystąpienie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną.

Bez debaty przeszły też dwie zmiany ustrojowe: likwidacja z końcem 2026 r. Funduszu Wspierania Organizacji Pożytku Publicznego, którego środki rozpuszczają się w Funduszu Wspierania Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego, oraz przeniesienie nadzoru nad wydatkowaniem 1,5 proc. z Dyrektora Narodowego Instytutu Wolności na Przewodniczącego Komitetu do spraw Pożytku Publicznego, czyli na organ polityczny.

Jest wreszcie zmiana idąca wprost przeciwko narracji o zmniejszaniu obciążeń. Nowy art. 5 ust. 4b nakłada na organizacje obowiązek zapewnienia własnych środków finansowych przy dofinansowywanych przez samorząd inwestycjach, o których mowa w art. 221 ustawy o finansach publicznych. Obok deregulacji pojawia się zatem zaostrzenie, i to akurat przy inwestycjach, na które mniejsze organizacje mają najmniej środków. Przeczytaj także: Coraz bliżej ważnych zmian dla NGO- mniej formalności, wyższe limity

Deinstytucjonalizacja „na starych szynach”

Najpoważniejszy zarzut dotyczy jednak nie czego w nowelizacji zabrakło. Ustawa z 11 czerwca 2026 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej, która weszła  w życie 4 sierpnia 2026 r., wprowadza do porządku prawnego definicję „deinstytucjonalizacji”, standaryzuje usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania i przebudowuje mieszkania treningowe oraz wspomagane w realną alternatywę dla opieki całodobowej, wyraźnie dopuszczając ich prowadzenie przez organizacje pozarządowe. Mieszkanie wspomagane ma być formą długoterminową, dla osób starszych i z niepełnosprawnościami, także wymagających wsparcia całodobowego.

Przeczytaj także: Prezydent podpisał ustawę o pomocy społecznej, ale wskazuje na ryzyko dla samorządów

Kluczowe jest to, jak państwo zamierza te usługi kupować. Zgodnie z art. 25 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej organy mogą zlecać zadania z zakresu pomocy społecznej organizacjom pozarządowym po uprzednim przeprowadzeniu konkursu ofert, a art. 25 ust. 5 nakazuje stosować do tego zlecania przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego. Deinstytucjonalizacja pojedzie więc dokładnie po tych szynach, których „mała nowelizacja” nie tknęła.

Konsekwencja jest łatwa do przewidzenia. Państwo obiecuje osobie starszej długoterminowe mieszkanie wspomagane jako alternatywę dla domu pomocy społecznej, a organizacji, która ma je prowadzić, oferuje udział w corocznym konkursie ofert. Usługa ma charakter ciągły, finansowanie już niekoniecznie. Nie da się przy tym zbudować stabilnego zespołu ani zagwarantować mieszkańcowi, że za kilkanaście miesięcy nadal będzie mieszkał tam, gdzie mieszka.

Warto oddalić jedno uproszczenie. Ustawa o pożytku nie zakazuje umów wieloletnich: art. 16 ust. 3 pozwala zawrzeć umowę na czas określony nie dłuższy niż pięć lat i przepis ten istnieje od początku obowiązywania ustawy. Problem leży na styku przepisów. Tryb wieloletni nie jest domyślny, a samorząd nie zaciągnie zobowiązania na kilka lat bez wyraźnej podstawy i limitów w wieloletniej prognozie finansowej. Dopóki ustawa o pożytku nie zostanie zsynchronizowana z ustawą o finansach publicznych, roczne konkursy pozostaną dla skarbników ścieżką domyślną i „bezpieczną”, a mieszkania wspomagane będą tracić stabilność. Mała nowelizacja była okazją, by ten wybór odwrócić przy zadaniach ciągłych. Okazji nie wykorzystano.

Zestawienie obu ustaw ujawnia jeszcze jedno. Art. 25 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej od lat dopuszcza partnerstwo publiczno-prywatne przy budowie, remoncie, utrzymaniu lub wyposażeniu domów pomocy społecznej. Ustawodawca przewidział więc sformalizowane partnerstwo dla infrastruktury, od której odchodzi, nie tworząc analogicznego trybu dla usług środowiskowych, w które chce inwestować. Ustawa o pożytku pozostaje przy powierzeniu i wspieraniu, traktując organizację jak podwykonawcę, a nie partnera. Nie zsynchronizowano jej też z ustawą o ekonomii społecznej, choć przedsiębiorstwa społeczne są naturalnym dostawcą tych usług.

Na tym tle wymownie wypada rozbudowa warstwy symbolicznej. Nowelizacja ustanawia 24 kwietnia Dniem Społeczeństwa Obywatelskiego, przy czym nie jest to święto państwowe w rozumieniu przepisów o dniach wolnych od pracy, oraz tworzy odznakę „Za Zasługi dla Społeczeństwa Obywatelskiego”. Uznanie dla społeczników ma wartość, ale nie rekompensuje wad nowelizacji.

Oczekiwanie na drugą nowelizację

Nowelizacja wejdzie w życie 1 września 2026 r., a zmiany dotyczące funduszy i środków z 1,5 proc. 1 stycznia 2027 r.; do kontroli i konkursów rozpoczętych wcześniej stosuje się przepisy dotychczasowe.

Ciężar oczekiwań przesuwa się na drugą nowelizację, zapowiedzianą w styczniu 2026 r. jako projekt systemowy, z przyjęciem przez rząd planowanym na II kwartał. Już on minął a w wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów nie ma nawet zapowiedzi projektu.

Na posiedzeniu Rady Działalności Pożytku Publicznego 14 maja 2026 r. dyrektor Departamentu Społeczeństwa Obywatelskiego Łukasz Jachimowicz wyliczył postulaty, na które nie zgadza się Ministerstwo Finansów:

• rozliczanie dotacji w formie ryczałtowej,
• finansowanie rozwoju instytucjonalnego,
• potwierdzenie, że dotacja pokrywa koszty administracyjne zadania,
• możliwość zmiany umowy, w tym waloryzacji budżetu wobec inflacji,
• środki niewygasające
• oraz procedurę odwoławczą w konkursie.

Brak zgody resortu oznacza konieczność rewizji wniosku o wpis do wykazu.

Formalnie nic nie jest przesądzone, bo wpis do wykazu nie determinuje treści projektu, a zastrzeżenia resortu mogą zostać uchylone. To jednak argument za pilnością, nie za spokojem. Dopóki projektu nie ma, spór toczy się w uzgodnieniach międzyresortowych, poza publiczną kontrolą, i właśnie tam rozstrzyga się kształt reformy.

Warunkiem powodzenia reformy: wieloletnie finansowanie i procedura odwoławcza

Spośród wykreślonych postulatów dwa przesądzają o powodzeniu deinstytucjonalizacji: środki niewygasające i procedura odwoławcza. Dlatego druga nowelizacja musi przynieść dwa rozstrzygnięcia:

1. zakotwiczenie wieloletniego zlecania usług o charakterze ciągłym w wieloletniej prognozie finansowej i uczynienie z niego trybu domyślnego. Art. 263 ust. 2 ustawy o finansach publicznych pozwala wprawdzie radzie ustalić wykaz wydatków niewygasających, ale jest to uprawnienie fakultatywne, a ostateczny termin ich wydatkowania upływa 30 czerwca roku następnego, co przy usłudze świadczonej nieprzerwanie niczego nie rozwiązuje;
2. ustawową procedurę odwoławczą od oceny oferty, wzorowaną na proteście znanym z wdrażania funduszy europejskich, wraz ze skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Dziś rozstrzygnięcie konkursu nie jest decyzją administracyjną, więc błędnej oceny komisji nie da się podważyć ani w trybie administracyjnym, ani sądowym, a jej skutki ponoszą mieszkańcy.

Ada Chudzik jest adwokatem Kancelaria Adwokacka Legalden