Ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (która weszła w życie 10.07.2001 r., z wyjątkiem niektórych przepisów, które weszły w życie 1.01.2002 r.) miała zdaniem jej twórców zakończyć proces reformowania sfery najmu lokali mieszkalnych charakterystyczny dla przechodzenia z epoki gospodarki centralnie sterowanej do gospodarki rynkowej. Miała też (realizując art. 72 ust. 2 Konstytucji) wprowadzać jednolite standardy ochrony praw lokatorów, czyli osób zamieszkujących w cudzych lokalach na podstawie różnych tytułów prawnych, także najemców.

Nie wszystkie rozwiązania wprowadzone tą ustawą spotkały się z powszechną akceptacją. Niektóre, wprowadzono w Sejmie tuż przed jej uchwaleniem i miały blokować podwyżki czynszu dotychczas regulowanego stosowanego w lokalach prywatnych objętych wcześniej administracyjnym trybem najmu i w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowych zasobów gmin. Zostały one już w początkach funkcjonowania tej ustawy uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją.

Dyskusyjne rozwiązania ustawy

Różne poglądy wyrażano też w następujących kwestiach: czy, kto, kiedy i dlaczego powinien dopłacać do zamieszkiwania osób o dochodach niepozwalających na pokrycie kosztów ich zamieszkiwania. Czy i w jakim zakresie należy chronić byłych lokatorów przed bezdomnością (w szczególności przed eksmisją „na bruk”)? Czy ochrona praw lokatorów powinna być wszędzie jednakowa, czy też może się różnić w zależności od tego, kto jest właścicielem zajmowanych przez lokatorów mieszkań.

Dyskusyjna była też kwestia, czy ustawa o ochronie praw lokatorów w ogóle powinna odnosić się do najmu lokali mieszkalnych (ewentualnie także do innych tytułów prawnych uprawniających do korzystania z mieszkania), czy też kwestie dotyczące najmu lokali mieszkalnych powinien regulować tylko Kodeks cywilny. Podobnie jak inne tytuły prawne raczej winny być regulowane w osobnych ustawach.

W zakresie najmu ustawa z 2001 r. prezentowała nie do końca konsekwentne rozwiązania, bo z jednej strony zmieniała różne przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące najmu, ale z drugiej zawierała różne przepisy odnoszące się do najmu lokali mieszkalnych. Niemniej, po wejściu w życie ustawy o ochronie praw lokatorów najem lokali mieszkalnych regulowany był przepisami dwóch ustaw wzajemnie się uzupełniającymi lub wykluczającymi - Kodeksu cywilnego i ustawy o ochronie praw lokatorów.

Zobacz też komentarz praktyczny: Ochrona praw lokatorów – wypowiadanie umów najmu lokali (mieszkalnych i niemieszkalnych)

Prawa i obowiązki wynajmującego i najemcy

Wprowadzając nowe przepisy dotyczące najmu lokali mieszkalnych dążono do powszechnie stosowanego jednolitego standardu i prostego rozwiązania, które można w skrócie opisać następująco: każdy kto wynajmuje innej osobie mieszkanie, do którego przysługuje mu tytuł prawny (właściciel lub osoba mająca inny tytuł niż własność) jest wynajmującym, a każdy kto od takiego wynajmującego wynajmuje mieszkanie to najemca. Wynajmujący i najemca zawierają dobrowolnie umowę najmu, której strony są równe. Obowiązani są przy tym przestrzegać powszechnie obowiązujących przepisów, które określają jednakowo prawa i obowiązki wszystkich wynajmujących oraz prawa i obowiązki wszystkich najemców.

Od tego prostego rozwiązania przewidziano jednak już w ustawie z 2001 r. pewne wyjątki. Dotyczyły one mieszkaniowych zasobów gmin, które przeznaczono do wynajmowania osobom o niskich dochodach, do których zamieszkiwania często należało dopłacać. Umieszczono więc w ustawie osobne rozdziały – rozdział dotyczący tego zasobu (w tym przepisy umożliwiające kształtowanie zasad najmu w uchwale rady gminy) oraz rozdział dotyczący najmu lokali socjalnych.

Komplikujące zmiany prawa

Można też wspomnieć, że od 1995 r. inna ustawa o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego zawierała szczególne przepisy dotyczące najmu mieszkań przez towarzystwa budownictwa społecznego, gdzie utrzymano pewną formę czynszu regulowanego po wejściu w życie ustawy o ochronie praw lokatorów, która zlikwidowała czynsz regulowany wszędzie indziej.

W kolejnych latach wprowadzano zmiany przepisów o najmie lokali mieszkalnych w coraz większym stopniu komplikujące początkowy schemat. Wielokrotne nowele ustawy o ochronie praw lokatorów dodawały najpierw nowe przepisy o najmie (w tym różnicujące prawa i obowiązki najemców w zasobach publicznych i niepublicznych), a później też całe rozdziały dotyczące najmu lokali mieszkalnych. Wyłączono też niektóre lokale spod działania tej ustawy oraz wprowadzano zmiany innych ustaw, odnoszących się do najmu lokali mieszkalnych w sposób szczególny, jak ustawy z 26.10.1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego, czy ustawy z 22.05.1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

Dokonywano zmian dotyczących ochrony przed eksmisją donikąd – m.in. ustawą z 31.08.2011 r. zmieniono art. 1046 Kodeks postępowania cywilnego i do ustawy o ochronie praw lokatorów wprowadzono rozdział dotyczący najmu pomieszczeń tymczasowych. W końcu w latach 2017-2018 uchwalono nowe ustawy wprowadzające szczególne zasady najmu lokali mieszkalnych należących do określonych właścicieli lub takich, których wybudowanie i wynajęcie spełnia określone w ustawie warunki:

  • ustawę z 22.06.2017 r. o zmianie ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz.U. poz. 1442),
  • ustawę z 20.07.2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz.U. poz. 1529 ze zm.),
  • ustawę z 22.03.2018 r. o zmianie ustawy o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych, ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 756), zawierającą obszerne zmiany ustawy o ochronie praw lokatorów, które wejdą w życie 21.04.2019 r., zmianę art. 1046 § k.p.c., zmiany ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego, zmiany ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej, zmiany ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości (i zmiany innych ustaw),
  • ustawę 5.07.2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. poz. 1496), wprowadzającą m.in. od 7.08.2018 r. zmiany ustawy o ochronie praw lokatorów oraz od 6.09.2018 r. zmiany ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości,
  • ustawę z 20.07.2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (Dz.U. poz. 1540), która wchodzi w życie 1.01.2019 r. (niektóre jej przepisy obowiązują już od 24.08.2018 r.) i zawiera też zmianę ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego.

Wprowadzając te liczne zmiany, unikano jakoś dokonywania zmian w Kodeksie cywilnym, którego przepisy dotyczące najmu są takie same od czasu uchwalenia ustawy o ochronie praw lokatorów.

Wszystkie te zmiany (włączając te, które wejdą w życie w 2019 r. w tym 21.04.2019 r.) powodują, że mamy do czynienia z wieloma rozmaitymi rodzajami lub też odmianami najmu lokali mieszkalnych oraz z rozmaitymi standardami ochrony praw lokatorów – zależnymi czasem od tego czyją własnością są wynajmowane lokale, a czasem od tego jakie przepisy (jakiej ustawy) do nich się odnoszą.

Różne odmiany najmu lokali

Te rozmaite odmiany najmu lokali mieszkalnych obejmują:

  • „zwykły” najem na czas oznaczony - regulowany przepisami Kodeksu cywilnego,
  • „zwykły” najem na czas nieoznaczony – regulowany przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów i przepisami Kodeksu cywilnego,
  • najem na czas nieoznaczony lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (i ewentualnie w skład zasobów mieszkaniowych innych jednostek samorządu terytorialnego) – regulowany przepisami Kodeksu cywilnego i przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów (także takimi, które dotyczą tylko tych zasobów i które obowiązują od 21.04.2019 r.),
  • najem socjalny lokali (wprowadzony od 21.04.2019 r.) – regulowany przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów i dotyczący tylko lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy i ewentualnie lokali wynajmowanych przez gminę od innych właścicieli oraz podnajmowanych osobom fizycznym,
  • najem okazjonalny lokali – regulowany przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów i dotyczący najpierw lokali stanowiących własność osób fizycznych, które nie prowadzą działalności gospodarczej w zakresie wynajmowania lokali, następnie również lokali osób prawnych prowadzących taką działalność, a obecnie znów dotyczący lokali osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej w zakresie wynajmowania lokali, które właściciele ci wynajmują na czas oznaczony do 10 lat,
  • najem instytucjonalny lokali – regulowany przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów i dotyczący lokali osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych prowadzących działalność gospodarczą w zakresie wynajmowania lokali, które wynajmowane są na czas oznaczony,
  • najem instytucjonalny lokali z dojściem do własności – od 7.08.2018 r. regulowany przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów i stanowiący odmianę najmu instytucjonalnego,
  • najem z opcją – regulowany przepisami ustawy z 20.07.2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości, dotyczący lokali stanowiących własność operatorów mieszkaniowych i ewentualnie własność niektórych spółek celowych (zdefiniowanych w tej ustawie), przewidujący nabycie mieszkania przez najemcę po upływie określonego w ustawie czasu najmu,
  • najem bez opcji – regulowany przepisami ustawy z 20.07.2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości, dotyczący lokali stanowiących własność operatorów mieszkaniowych i ewentualnie własność niektórych spółek celowych (zdefiniowanych w tej ustawie), nawiązywany na czas oznaczony na okres wskazany w ustawie.

Użyte wcześniej określenie „zwykły” wzięto tu w cudzysłów, gdyż chodziłoby tu o zwykły najem w świetle wcześniej obowiązujących zasad kodeksowych, jednak wobec tych wszystkich różnorodnych odmian najmu, jakie tu wymieniono trudno będzie już ocenić, jaki najem można uznać za zwykły.

Poza tym obowiązują szczególne zasady wynajmowania lokali stanowiących własność towarzystw budownictwa społecznego (określone w ustawie o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego).

 


Przepisy dotyczące lokali ministra i służb

Natomiast do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz do lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego lub Szefa Służby Wywiadu Wojskowego przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów stosuje się, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. Bo podstawą nawiązania stosunku najmu takich lokali jest decyzja administracyjna o przydziale lokalu wydana na mocy odrębnych przepisów (zob. art. 3 ust. 2 i 2a ustawy o ochronie praw lokatorów).

Ustawą z 20.07.2018 r. o pomocy państwa w pokrywaniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (obowiązującą generalnie od 1.01.2019 r.) wprowadzono też dopłaty do czynszu najmu, które jednak nie są skierowane do ogółu osób potrzebujących takiej pomocy, lecz mogą z nich skorzystać tylko niektórzy najemcy potrzebujący pomocy (według kryteriów określonych w tej ustawie), pod warunkiem, że są najemcami mieszkań utworzonych zgodnie z tą ustawą (co do zasady po jej wejściu w życie, choć możliwe są pewne wyjątki).

Mieszkania do celów szczególnych i pomieszczenia tymczasowe

Obowiązują też osobne przepisy dotyczące mieszkań chronionych i innych wykorzystywanych na cele wskazane w ustawie z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej oraz w ustawie z 9.06.2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej – zawarte w tych ustawach i w ustawie o ochronie praw lokatorów. A także przepisy dotyczące tworzenia noclegowni, schronisk dla bezdomnych – zawarte w ustawie z 8.12.2006 r. o finansowym wsparciu tworzenia lokali mieszkalnych na wynajem, mieszkań chronionych, noclegowni, schronisk dla bezdomnych, ogrzewalni i tymczasowych pomieszczeń. Wprawdzie ustawa ta dotyczy przede wszystkim finansowego wpierania tworzenia takich lokali i pomieszczeń, jednak odnosi się również do pomieszczeń tymczasowych.

Pomieszczenia tymczasowe przysługujące osobom eksmitowanym są im obecnie (od 2011 r.) udostępniane na podstawie umowy najmu. Ich funkcjonowanie regulują przepisy Kodeksu postępowania cywilnego oraz przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, określające także (choć ułomnie) prawa najemców takich pomieszczeń i nakładające na gminę obowiązek wskazywania (dostarczania?) takich pomieszczeń. Mamy tu zatem do czynienia (w porównaniu z wcześniej wymienionymi) z kolejnym i to niezbyt konsekwentnie uregulowanym rodzajem najmu.

Czytaj też NSA: Dostawa mediów do lokali nie wpływa na VAT >>

Brak standardu ochrony praw lokatorów

Wszystkie wymienione wcześniej odmiany bądź rodzaje najmu i zagadnienia dotyczące najmu ujęte w przepisach różnych ustaw zostały przedstawione (zasygnalizowane) jedynie hasłowo, bez wnikania w skomplikowane regulacje tych ustaw, które są bardzo różnorodne, niekiedy skomplikowane. Mamy więc obecnie do czynienia z wieloma przepisami różnych ustaw, które w bardzo różny sposób regulują – i różnicują – sytuację najemców różnych lokali mieszkalnych, z których wszyscy są lokatorami w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Nie jest więc zachowany jakikolwiek jednolity standard ochrony praw lokatorów będących najemcami lokali mieszkalnych.

Co więcej, wprowadzane w ostatnich kilku latach przepisy znacznie ograniczają ochronę części najemców przed bezdomnością, pozbawiając ich w razie eksmisji prawa do pomieszczeń tymczasowych bądź zmuszając określone grupy najemców do zrzeczenia się prawa do najmu socjalnego lokalu. Dotyczy to najmu okazjonalnego i najmu instytucjonalnego, także z dojściem do własności, przy czym przepisy o najmie instytucjonalnym stosuje się też do lokali, o których mowa w ustawie o Krajowym Zasobie Nieruchomości i można je stosować do lokali, o których mowa w ustawie o pomocy państwa w pokrywaniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania.

Zawiły gąszcz przepisów

Wydaje się także, że takie zróżnicowanie przepisów (i sytuacji prawnej różnych najemców, ale też i wynajmujących) powoduje, że zarówno wynajmujący, jak i najemcy oraz inne osoby, do których przepisy są adresowane, nie są w stanie należycie ocenić skomplikowanej sytuacji prawnej i trudno im orientować się w gąszczu coraz liczniejszych i różnorodnych regulacji. Zwłaszcza w sytuacji, gdy liczne przepisy ulegają zmianie w tym samym czasie, gdy wprowadzane są nowe ustawy, które wpływają na sytuację tych samych adresatów.

Sytuacja taka jest też wyzwaniem dla komentatorów i analityków ustaw, także ze względu na pojawiające się niespójności wprowadzanych w zbliżonym czasie regulacji. Również dlatego, że wynikające z tych licznych przepisów różnice w traktowaniu poszczególnych najemców lokali mieszkalnych zmuszają do stawiania pytań o zgodność takiego stanu z wzorcami konstytucyjnymi.

Poruszane tu zagadnienia oraz przepisy wymienianych w tym artykule i innych ustaw szczegółowo omawia książka Ewy Bończak-Kucharczyk, Ochrona praw lokatorów, gospodarowanie mieszkaniowymi zasobami gmin i innych jednostek samorządu terytorialnego, najem lokali mieszkalnych, Warszawa 2019 r. Książka ukaże się w kwietniu 2019 r.

Ewa Bończak-Kucharczyk specjalizuje się w zagadnieniach dotyczących mieszkalnictwa, nieruchomości, gospodarki komunalnej i lokalnego rozwoju. Jest autorką wielu publikacji z tego zakresu. Brała udział w pracach legislacyjnych nad wieloma ustawami (m.in. w latach 1998-2001, gdy była wiceprezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast), w tym prowadziła prace nad ustawą o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Współpracowała też z Wyższą Szkołą gospodarowania Nieruchomościami w Warszawie i Uniwersytetem Warszawskim i prowadziła szeroką działalność doradczą w kraju i zagranicą”.