Poprawka do art. 37 ust 1 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów jest jednozdaniowa. Brzmi: „Minister wykonuje swoje zdania przy pomocy sekretarzy i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu”. W porównaniu z obecnym stanem prawym, poprawka zmienia jedno słowo: „sekretarza”, na „sekretarzy”.
Sekretarz i podsekretarz stanu to w rządzie identyczne stanowiska, tylko tytuł sekretarza stanu przysługuje wiceministrowi będącemu jednocześnie posłem lub senatorem.
Przygotowywana nowelizacja w identycznym brzmieniu wrzucona została do uchwalonej przez Sejm ustawy z 9 marca 2023 r. o aplikacji mObywatel (z poprawkami wróciła do Sejmu), a także do uchwalonej 14 kwietnia 2023 r. ustawy o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw (Senat w czwartek wieczorem odrzucił tę ustawę, trafi więc ona raz jeszcze do Sejmu).
Wnioskodawcy podkreślają, że nowelizacja praktycznie "nic nie zmienia". W obecnym stanie prawnym powołanie więcej niż jednego sekretarza stanu w ministerstwie jest możliwe i stosowane – pod warunkiem, że taka osoba będzie jednocześnie pełnomocnikiem Rządu albo pełnomocnikiem Prezesa Rady Ministrów.
- Proponowana zmiana de facto jedynie porządkuje i systematyzuje zatem istniejący stan faktyczny w tym zakresie umożliwiając, gdy jest to uzasadnione potrzebami urzędu, powołanie danej osoby do pełnienia funkcji sekretarza stanu bez konieczności jednoczesnego ustanawiania pełnomocnika – piszą w uzasadnieniu autorzy zmian.
Załóż bezpłatne konto na Moje Prawo.pl i zyskaj unikalne funkcjonalności >>>
49 sekretarzy stanu i 7 ministrów bez teki, w tym wicepremier
Z taką tezą nie zgadza się Marek Jerentowski, główny ekspert biura legislacyjnego Kancelarii Senatu. Wskazuje, że zarówno ustawa o Radzie Ministrów jak i Konstytucja oraz tradycja ustrojowa przewidują: jednego ministra na czele ministerstwa, jednego sekretarza stanu w ministerstwie (wyjątkiem jest MON) i jednego wojewodę w województwie. Nie ma przeszkód, aby w ministerstwie powołanych zostało kilku podsekretarzy stanu, ale nie mogą być oni posłami i senatorami.
A w obecnym rządzie na 17 ministerstw w jedynie w dwóch (zdrowia oraz nowo utworzonym - cyfryzacji) jest jeden sekretarz stanu, w innych ministerstwa zapis jest notorycznie obchodzony. MEiN ma aż pięciu sekretarzy stanu, ale żadnego podsekretarza stanu (przy czym czterech sekretarzy stanu jest jednocześnie pełnomocnikami rządu do różnych spraw). Senacki legislator uważa, w resorcie utworzono czterech pełnomocników po to tylko, by można było utworzyć cztery dodatkowe stanowiska sekretarzy stanu i by można je było powierzyć członkom parlamentu.
Pięciu wiceministrów w randze sekretarza stanu ma też ministerstwo rolnictwa i rozwoju wsi, po czterech sekretarzy stanu trzy resorty: sportu, klimatu i środowiska oraz rodziny i polityki społecznej. Po trzech w ministerstwach: aktywów państwowych, finansów, infrastruktury, rozwoju i technologii, sprawiedliwości. Inne mają po dwóch wiceministrów. Łącznie w ministerstwach powołanych jest aż 49 sekretarzy stanu. Do tego wyliczenia trzeba dodać też 7 ministrów bez teki, w tym wicepremiera bez ministerstwa.
Marek Jerentowski twierdzi, że praktyka powoływania kolejnych sekretarzy stanu jest niezgodna z prawem. - Dlatego też od pewnego czasu próbuje się ją usprawiedliwić poprzez poszukiwanie pozornego uzasadnienia. Można odnieść wrażenie, że nowelizacja jest próbą obejścia konstytucyjnego zakazu zbyt masowego łączenia stanowisk rządowych i parlamentarnych. Ograniczenie to znane jest też konstytucjom innych demokracji parlamentarnych. Proponowany przepis uczyni to ograniczenie pozornym – wskazuje Marek Jerentowski.
Ograniczenie takie ma dwie funkcje. Po pierwsze, ma utrudnić zbyt duże uzależnienie posłów partii (koalicji) rządzącej od premiera rozdzielającego im płatne stanowiska rządowe. Wszak poseł zajmujący stanowisko w rządzie nie jest w stanie realizować funkcji kontrolnej Sejmu nad Radą Ministrów. Po drugie, ma umożliwić poświęcenie się istotnej grupie posłów wyłącznie pracy w Sejmie oraz istotnej grupie „wiceministrów” – wyłącznie pracy w ministerstwach.
- Tymczasem zaproponowana nowelizacja pozwala zatrudnić w ministerstwach dowolną liczbę, będących posłami lub senatorami, sekretarzy stanu; nawet w takiej liczbie, że w sumie łącznie z ministrami, zakres osób, które realizują w Sejmie funkcję kontrolną wobec rządu i zakres osób w rządzie, które podlegają tej kontroli w zasadzie będą się pokrywać – wskazuje legislator senacki.
Poprawki wprowadzone kuchennymi drzwiami
Marek Jerentowski nie zgadza się z uzasadnieniem autorów zmiany, że w obecnym stanie prawnym powołanie więcej niż jednego sekretarza w ministerstwie jest możliwe – pod warunkiem, że taka osoba będzie jednocześnie pełnomocnikiem Rządu. Wskazuje, że ustawa o Radzie Ministrów nie przewiduje takiego wyjątku, mówi jedynie, że „Rada Ministrów może ustanowić pełnomocnika Rządu do określonych spraw, których przekazanie członkom Rady Ministrów nie jest celowe”, przy czym „Pełnomocnikiem Rządu może być sekretarz stanu lub podsekretarz stanu, a w zakresie zadań o zasięgu regionalnym wojewoda” (art. 10 ust. 1 i 2 ). Ustawa mówi zatem jedynie o tym komu premier może powierzyć funkcję pełnomocnika. Z przepisu tego nie wynika, że ustanawiając pełnomocnika rządu, premier może utworzyć kolejne stanowisko sekretarza stanu w ministerstwie lub kolejne stanowisko wojewody w województwie.
- Przepisy ustawy i Konstytucji RP przewidują tylko jednego wojewodę w województwie i jednego sekretarza stanu w ministerstwie. Gdyby przyjąć wyjaśniania wnioskodawcy, premier mógłby powołać w województwie dodatkowych wojewodów, powierzając im jednocześnie funkcje pełnomocników rządu – wskazuje Marek Jerentowski.
Czytaj w LEX: Pozycja ustrojowa Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Samorządu Terytorialnego i jego delegatów >>
Wątpliwości ekspertów budzi też tryb wprowadzania zmian. Wskazują, że ustawa o Radzie Ministrów to jedna z trzech najistotniejszych ustaw regulujących funkcjonowanie administracji rządowej (obok ustawy o działach administracji rządowej i ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie). Dlatego wszelkie zmiany, zgodnie z art. 123 Konstytucji i regulaminem Sejmu (art. 37 ust 2) Sejmu należy rozpatrywać w nieprzyśpieszonym tempie, z zachowaniem reguły pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu. Regułę tę teraz naruszono.
Zwracają też uwagę że tego typu ustrojowe zmiany nie powinny być wprowadzane w przypadkowych ustawach, a tak się dzieje. O tym, że rządowi usilnie zależy na przepchnięciu przepisu świadczy to, że identyczne zapisy wprowadził do różnych projektów ustaw.
Mnogość sekretarzy stanu może być problemem dla Sejmu
Dla posła lub senatora powołanie na sekretarza stanu jest kuszące, bo taka osoba może zachować mandat parlamentarzysty i przysługuje mu dieta posła jako dodatek do pensji rządowej. Dla rządu, to element walki o wpływy, o czym świadczą transfery polityczne.
- Jest to przykład pęcznienia administracji rządowej na poziomie wiceministerialnym. Wrzutki dotyczące sekretarzy stanu są głównie instrumentem prawym, który służy realizacji celów politycznych, trwania koalicji rządowej, utrzymywania większości parlamentarnej – mówi Krzysztof Urbaniak, radca prawny, profesor Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu.
Wskazuje, że multiplikowanie stanowisk wiceministerialnych nie poprawia i nie poprawi jakości funkcjonowania ani rządu ani Sejmu. Zwraca uwagę, że dziś już w rządzie jest prawie 20 proc. parlamentarzystów. Tak duża liczba osób funkcjonujących w administracji rządowej wpływa i na jakość funkcjonowania parlamentu.
- Choćby w ten sposób, że głosowania się odbywają późno wieczorem, żeby ci wszyscy ludzie z tych ministerstw, służbowymi samochodami przyjechali na głosowania. Trzeba też pamiętać, że ci posłowie powołani na sekretarzy stanu nie są w stanie jednocześnie działać w komisjach i pracach sejmowych i być wiceministrami, którzy mają czas na spotkania z dyrektorami w ministerstwie, uczestniczenie działaniach kontrolnych, wykonywanie czynności administracyjnych, reprezentacyjnych itd. W praktyce to jest złe dla państwa - wskazuje prof. Krzysztof Urbaniak.
