Mit o adresacie decyzji administracyjnej

Definiując pojęcie decyzji administracyjnej, a także postępowania, którego zwieńczeniem jest taka decyzja, tj. postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, jako jedną z cech charakterystycznych tych pojęć wskazuje się powszechnie „zewnętrzność” adresata decyzji wobec podmiotu, który wydaje decyzję (czyli organu administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym bądź funkcjonalnym). W artykule autorzy rozważają, czy rzeczywiście „zewnętrzność” adresata – pojmowana jako jego niepodporządkowanie organizacyjne ani służbowe wydawcy aktu – stanowi jeden z elementów konstytuujących pojęcia decyzji administracyjnej i administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego.

Traktowanie pozostawania adresata aktu w pozycji „zewnętrzności” wobec organu administracji, który wydał akt, jako warunku uznania aktu za decyzję oraz jako warunku uznania postępowania, w wyniku którego akt został wydany, za jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, jest powszechne zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie.

Na przykład Eugeniusz Ochendowski twierdzi, że decyzja administracyjna jest szczególną formą (postacią) indywidualnego zewnętrznego aktu administracyjnego (czyli aktu o charakterze jednostronnym i władczym), której istotą jest wywołanie określonych skutków prawnych w odniesieniu do imiennie oznaczonego adresata w konkretnej sprawie. Wyjaśnia przy tym, że mówiąc o adresacie decyzji administracyjnej „mamy na myśli podmioty stojące poza systemem administracji publicznej, a więc podmioty nie związane węzłem służbowym czy organizacyjnym z organem wydającym decyzje, chyba że przepisy szczególne dotyczące określonej kategorii spraw stanowią inaczej (art. 3 § 3)”[1]. Ludwik Żukowski, wyszczególniając składniki materialnego ujęcia decyzji, wskazuje m.in., że „adresatem decyzji jest zawsze podmiot niepodporządkowany organowi administracji ani organizacyjnie, ani służbowo”[2]. Podobnie jedną z cech charakterystycznych decyzji ujmuje Wacław Dawidowicz: „adresatem decyzji administracyjnej jest zawsze i tylko podmiot nie podporządkowany organizacyjnie organowi administracji państwowej”[3]. Tadeusz Woś przez pojęcie decyzji każe rozumieć „jednostronny przejaw woli organu administracji publicznej (...) skierowany do oznaczonego indywidualnie adresata, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa (...)”[4].

Robert Kędziora definiuje decyzję administracyjną jako „jednostronne, władcze oświadczenie woli organu administracji publicznej w rozumieniu k.p.a., oparte na powszechnie obowiązujących przepisach prawa, skierowane do konkretnego zewnętrznego adresata, rozstrzygające sprawę indywidualną tegoż adresata, podjęte w trybie przewidzianym przez k.p.a. oraz posiadające formę i strukturę określoną przez prawo procesowe”[5].

Również w orzecznictwie, jak zauważa Wojciech Chróścielewski, konsekwentnie reprezentowany jest pogląd, zgodnie z którym decyzją administracyjną jest każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej[6]. Do podobnych konkluzji doszedł Jerzy Świątkiewicz[7], akceptując zresztą takie ujęcie istoty decyzji i samemu definiując ją jako „jednostronny akt woli organu (...) skierowany do imiennie oznaczonego adresata, z którym nie łączy organu więź organizacyjna lub służbowa (...)”[8].

Na „zewnętrzność” adresata zwraca się uwagę nie tylko przy okazji charakteryzowania decyzji administracyjnej, ale także jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, co jest zrozumiałe, zważywszy że pojęcie decyzji administracyjnej jest ściśle związane z postępowaniem jurysdykcyjnym i jest właściwe tylko temu postępowaniu. Na przykład Marek Wierzbowski definiuje postępowanie administracyjne jako dziedzinę prawa „regulującą tryb działania organów administracji publicznej w sprawach dotyczących praw i obowiązków niepodporządkowanych służbowo, konkretnych podmiotów”[9].

1. Sfery działania administracji – pola kontrowersji

Decyzja jest z definicji aktem administracyjnym zewnętrznym. Co to oznacza? Na ogół utożsamia się w literaturze akty zewnętrzne z aktami wydawanymi w sferze zewnętrznej. Czym jest zaś sfera zewnętrzna?

Należy odpowiedzieć sobie najpierw na pytanie, czego dotyczą sfery wewnętrzna i zewnętrzna administracji (czego to są sfery?). Przede wszystkim – czy chodzi o administrację w znaczeniu podmiotowym, czy przedmiotowym? Czy sfera wewnętrzna i sfera zewnętrzna to po prostu zbiory określonych podmiotów (odpowiednio: administrujących i administrowanych), czy też dla stwierdzenia, że mamy do czynienia ze sferą wewnętrzną lub zewnętrzną istotne są także jakieś inne wyznaczniki? W odniesieniu do sfery wewnętrznej wątpliwości te można ująć następująco: czy sfera wewnętrzna to po prostu całokształt organów administracji i ich pracowników, czy też zbiory grup organów i pracowników, które (którzy) pozostają ze sobą w określonych relacjach. A może dla stwierdzenia, że mamy do czynienia ze sferą wewnętrzną, a nie zewnętrzną ważne są także okoliczności, w których dochodzi do czynnego „kontaktu” między organami i pracownikami, przejawiającego się w określonej formie działania? Dalej: czy chodzi tyko o charakter stosunków (czyli względy czysto strukturalne), czy także o ich treść (przedmiot)? Innymi słowy, czy znaczenie ma tylko charakter relacji, czy także to, w jakich okolicznościach (w jakich sprawach, w jakim celu) podmioty pozostające w takich relacjach „wchodzą” ze sobą w czynny „kontakt”?

Słusznie zwrócono uwagę w literaturze przedmiotu, że słowo „sfera” ma wiele znaczeń. Inaczej to pojęcie jest rozumiane w astronomii, inaczej w geografii, a jeszcze inaczej w socjologii czy psychologii. W. Chróścielewski wskazuje, że z perspektywy nauki prawa administracyjnego, dla rozważań nad problematyką zewnętrznej i wewnętrznej sfery działania administracji, znaczeniem dla słowa „sfera” będzie jedno z następujących określeń: „zakres, obręb, krąg, dziedzina, domena”, wybierając zarazem spośród podanych określeń określenie „zakres”, jako najbardziej adekwatne – zdaniem autora – do przedmiotu rozważań, tj. przy połączeniu słowa „sfera” z kwalifikatorami „działania administracji”[10]. W świetle poniższych rozważań wydaje się, że bardziej odpowiednie w interesującym nas kontekście są raczej określenia „dziedzina” czy „domena”.

Problematyka sfery wewnętrznej administracji publicznej – jej przedmiotu, granic, criterium divisionis sfery wewnętrznej w ramach niezwykle złożonego systemu administracji publicznej, form działania administracji podejmowanych i wykonywanych w tej sferze, ich skutków prawnych i obowiązywania, jest jedną z najbardziej złożonych i wskutek tego wywołującą wiele kontrowersji wśród przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego, nauki administracji czy teorii organizacji i kierownictwa. Sfera wewnętrzna administracji publicznej może być przy tym traktowana dwojako: jako pojęcie-przedmiot (badań), jak i pojęcie-narzędzie służące do opisu i badania pojęcia-przedmiotu[11] w zależności od intencji autora i jego przedmiotu zainteresowań. Zgodzić się przy tym należy z W. Chróścielewskim, że „Niezależnie od (...) różnic terminologicznych oraz płaszczyzn, w których poszczególni autorzy badają te zagadnienia (źródła prawa, prawne formy działania administracji, definiowanie prawa administracyjnego), (...) dotykają one tej samej problematyki – możliwości wyodrębnienia w prawie administracyjnym dwóch sfer działania administracji – sfery zewnętrznej i sfery wewnętrznej”[12]. Trzeba jednak podkreślić, że czym innym jest sfera podstaw prawnych działania, a czym innym sfera form działania. Niedostrzeganie tej oczywistej rzeczy prowadzi do nieporozumień. W pierwszym przypadku wyróżnia się prawo powszechnie obowiązujące i prawo wewnętrzne, w drugim – czynności (zwłaszcza akty) zewnętrzne i czynności (akty) wewnętrzne.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.

2. Koncepcja sfer działania administracji – geneza

Jeśli chodzi o kwestię podstaw prawnych działań administracji, to wspomniane kontrowersje sięgnęły w Polsce zenitu w okresie przed uchwaleniem obecnie obowiązującej Konstytucji RP. Trzeba jednak zaznaczyć, że dyskusje i spory na ten temat nie ograniczały się tylko do okresu „tuż przed” uchwaleniem i wejściem w życie ustawy zasadniczej z 1997 r.; trwały one znacznie dłużej i wynikały m.in. z dyskusji na temat źródeł prawa w ogóle (a źródeł prawa administracyjnego w szczególności). Normatywne określenie w obowiązującej Konstytucji RP źródeł prawa (po raz pierwszy dokonano wyraźnego podziału na źródła powszechnie obowiązującego prawa i źródła o charakterze wewnętrznym) nie ucina dyskusji w tym zakresie, choć trzeba przyznać, że po latach funkcjonowania rozchwianego, wręcz niemożliwego do przejrzystego sklasyfikowania systemu źródeł prawa obowiązującego w Polsce, ujęcie problematyki źródeł prawa w Konstytucji RP stanowi „kamień milowy” w rozjaśnieniu niegdyś zaciemnionego systemu/obrazu tych źródeł.

Dyskusja wokół sfery wewnętrznej administracji publicznej ma swój rodowód w dość dalekiej przeszłości, biorąc swój początek od rozważań nad istotą administracji publicznej – czy jest ona związana obowiązującym prawem i w jakim zakresie, a ponadto istotną rolę w badaniu tej sfery działania administracji publicznej odegrały dysputy na temat przyjęcia, odrzucenia lub modyfikacji zasady trójpodziału władz oraz wokół koncepcji swobodnego uznania i uznania administracyjnego[13].

Na kształtowanie poglądów doktryny prawa administracyjnego na temat sfer działania administracji publicznej wywarł wpływ sposób „urządzenia” i funkcjonowania państwa policyjnego (XVIII-wiecznej monarchii absolutnej) oraz powstanie koncepcji państwa prawnego (Rechtsstaat).

W państwie policyjnym (w okresie monarchii absolutnej XVIII w.), prawo władzy państwowej (ius politiae) uprawniało monarchę do podejmowania wszelkich działań, które były niezbędne dla utrzymania państwa w dobrym stanie[14]. W ramach tych działań wydawano akty prawne, które były skierowane do podmiotów pozostających na zewnątrz aparatu państwowego (zwłaszcza obywateli), natomiast pozostałe akty, wydawane w ramach (wewnątrz) aparatu państwowego, były pozbawione prawnego charakteru[15].

W tym zasadza się sens ówczesnego podejścia do analizowanego problemu. Sferę wewnętrzną traktowano wówczas jako sferę całkowicie pozaprawną – co wiązało się „(...) z koncepcją rei internae – wewnętrznej sfery działalności administracyjnej, obejmującej całość powiązań pomiędzy administracyjnie podległymi sobie organami. Stosunki łączące te organy określane były w rozmaity sposób: jako stosunki wewnętrzne, organizacyjne, administracyjne, służbowe, ale nigdy nie traktowano ich, w tym czasie, jako stosunków prawnych, w odróżnieniu od stosunków mających miejsce w sferze zewnętrznej”[16].

Duży wpływ na ewolucję poglądów w sprawie sfer działania administracji publicznej (i nie tylko) wywarła Wielka Rewolucja Francuska i nowe koncepcje polityczno-społeczne i prawne na temat państwa i jego funkcjonowania, które wraz z nią się pojawiły. Spowodowały one powstanie koncepcji państwa prawnego (państwa praworządnego). W jego ramach, podobnie jak w okresie istnienia państwa policyjnego, wyróżniano sferę zewnętrzną i wewnętrzną działań administracji publicznej. Nie traktowano już natomiast sfery wewnętrznej jako sfery całkowicie pozaprawnej, co stanowiło podstawową różnicę w podejściu do tej problematyki w stosunku do państwa policyjnego. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, przepisom obowiązującym w ramach sfery wewnętrznej nadano wtedy przymiot przepisów „prawa organizacyjnego administracji”, które dla uzyskania mocy obowiązującej nie wymagały szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie[17]. Jednocześnie uważano, że normy regulujące stosunki wewnątrz aparatu państwowego (pomiędzy organami administracji) nie mogły wywierać żadnego wpływu na sferę praw i obowiązków obywatela; były one wiążące jedynie dla pracowników aparatu państwowego, natomiast obywatela mogły interesować, „obchodząc go najwyżej o tyle, że jest on obywatelem państwa, w którym normy takie obowiązują”[18].
Klasyczne ujęcie sfery wewnętrznej działania administracji publicznej jako sfery nieregulowanej normami prawa, stanowiącej res internae (sprawy wewnętrzne) administracji, było dziełem Paula Labanda[19], jako idea było zaś wynikiem procesu ewolucji monarchii absolutnej w kierunku konstytucyjnego ograniczenia jej władzy. Koncepcja P. Labanda, jak trafnie zauważa Irena Lipowicz, na dziesiątki lat przesądziła podejście doktryny prawa administracyjnego do problematyki sfery wewnętrznej administracji publicznej/państwowej[20].

W Polsce, w okresie II Rzeczypospolitej, powołując się na przepisy ustawy zasadniczej – zarówno Konstytucji marcowej[21], jak i kwietniowej[22], można było wyróżnić w działaniach administracji dwie sfery – zewnętrzną i wewnętrzną. Sfera zewnętrzna regulowana była aktami rangi ustawowej oraz przepisami wykonawczymi do nich (wydawanymi na podstawie upoważnienia ustawy lub aktu rangi ustawy) i obejmowała relacje administracji z podmiotami jej niepodporządkowanymi. Z kolei sfera wewnętrzna regulowana była uchwałami rządu i zarządzeniami Prezesa Rady Ministrów i ministrów, które były traktowane jako rodzaj wewnętrznego prawa administracji (przepisy typu instrukcyjnego), obowiązującego jedynie organy podporządkowane w ich stosunkach z organami nadrzędnymi. Te przepisy nie mogły nakładać żadnych obowiązków na obywateli oraz inne podmioty, niepodporządkowane administracji publicznej. Istotne jest również i to, że do ich wydania nie wymagano istnienia, wskazywania upoważnienia zawartego w ustawie lub akcie rangi ustawy[23].

W okresie Polski Ludowej na problem możliwości wyodrębniania zewnętrznej i wewnętrznej sfery działania administracji uwagę zwrócił, już w 1946 r., Jerzy S. Langrod[24], choć na szerszą skalę spór na tym tle zarysował się po 1956 r.[25]. Jak tłumaczy W. Chróścielewski: „Bezpośrednią przyczyną licznych wypowiedzi przedstawicieli nauki prawa administracyjnego w tej materii stała się praktyka funkcjonowania administracji państwowej, która w pierwszym okresie Polski Ludowej szafowała nadmiernie przepisami bardzo niskiej rangi, wydawanymi bez upoważnienia ustawowego. Praktyka ta wynikała – jak się wydaje – z ówczesnych potrzeb administracji, która objęła swym zakresem ogromny obszar zarządzania znacjonalizowaną gospodarką, a także realizowania szeroko rozumianych świadczeń społecznych. Podstawę do takich działań stwarzały przepisy Konstytucji PRL z 1952 r.[26], które w sposób wysoce nieprecyzyjny kształtowały kompetencje prawotwórcze naczelnych organów administracji państwowej”[27].

W okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej poglądy przedstawicieli nauki prawa administracyjnego w kwestii wyróżniania sfery wewnętrznej administracji publicznej kształtowały się na dwóch przeciwstawnych biegunach: przeciw i za. Do grupy przeciwników wyodrębnienia sfery wewnętrznej działania administracji zaliczyć należy m.in. Mariana Jaroszyńskiego[28], Emanuela Iserzona[29] czy Janusza Homplewicza[30], co w tym ostatnim przypadku jest dyskusyjne. Natomiast do grupy zwolenników rozróżniania dwóch sfer działania administracji należeli m.in. Marian Zimmermann[31], Janusz Łętowski[32], Jerzy Starościak[33], Józef Filipek[34], Jan Zimmermann[35], Helena Franaszek[36], Anna Walaszek-Pyzioł[37], Wacław Brzeziński[38], Zbigniew Janowicz[39], Jerzy Jendrośka[40], Eugeniusz Smoktunowicz[41], Stanisław Jędrzejewski[42], Tadeusz Kuta[43], Jan Jeżewski[44] i inni.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.

Można w związku z tym pozwolić sobie na wygłoszenie sądu asertorycznego: większość przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego akceptuje podział sfer działania administracji publicznej/państwowej na sferę zewnętrzną i sferę wewnętrzną. Znajduje to potwierdzenie w piśmiennictwie współczesnym; przytoczyć tu można chociażby prace I. Lipowicz[45], W. Chróścielewskiego[46] czy Krystiana M. Ziemskiego[47] oraz szereg podręczników do prawa administracyjnego[48]. Trudno jednak oprzeć się wrażeniu, że poza okresem przed uchwaleniem obecnie obowiązującej Konstytucji RP z 1997 r. (o czym już wspomniano), współcześnie problematyka wewnętrznej sfery działania administracji nie zajmuje już doktryny prawa w takim stopniu jak wcześniej[49], co nie oznacza, że jest ona całkowicie pomijana. Wyraźnie należy przy tym zaznaczyć, że obecnie koncepcja res internae jest nie do przyjęcia (została odrzucona przez doktrynę prawa administracyjnego).

3. Kryteria podziału sfer działania administracji – poglądy doktryny

Jako kryterium odgraniczenia aktów normatywnych wewnętrznych od aktów zaliczanych do źródeł prawa powszechnie obowiązującego przyjmuje się określenie adresata normy prawnej. W przypadku aktów wewnętrznych adresatem zawartych w nich norm są podporządkowane organowi wydającemu akt jednostki organizacyjne bądź pracownicy tych jednostek (a w przypadku zakładów publicznych – ich użytkownicy). Wyraźnie więc widać, że chodzi tu o podmioty podporządkowane organowi wydającemu akt organizacyjnie bądź służbowo. Istotą aktów prawa wewnętrznego jest ograniczony zakres ich obowiązywania, ponieważ – w myśl art. 93 ust. 1 Konstytucji RP mogą być one kierowane tylko do jednostek organizacyjnie podległych organowi wydającemu te akty. Jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny „za podstawowy element modelu aktu wewnętrznego trzeba uznać zakres aktu wewnętrznego, który w żadnym wypadku nie może dotyczyć jakichkolwiek podmiotów, które nie są podległe organowi wydającemu ten akt”[50]. Natomiast „sytuacja prawna obywatela (oraz wszelkich podmiotów pozostających poza «władzą organizacyjną» organu wydającego akt normatywny) może być regulowana tylko w drodze aktów prawa powszechnie obowiązującego”[51].

Przesłanką wydania aktu wewnętrznego jest przede wszystkim istnienie stosunku organizacyjnej podległości między organem wydającym akt a jednostkami, do których akt ten jest skierowany. Kiedy mamy zatem do czynienia z sytuacją tak rozumianej podległości?
„Pojęcie podległości organizacyjnej nie jest zdefiniowane prawnie, a doktryna określa je, ogólnie ujmując, jako rodzaj więzi ustrojowoprawnej, silnej – bo wyprowadzanej z zasady hierarchicznego podporządkowania[52], pozwalającej organom nadrzędnym na ingerowanie w działalność podmiotów podporządkowanych”[53] – trafnie zauważa Małgorzata Stahl. Z kolei TK nie definiuje szczegółowo pojęcia podległości, które jest podstawowym kryterium zakresu obowiązywania aktów wewnętrznych. Uznał on, że „«kryterium podległości», o którym mowa w art. 93 ust. 1 (i od spełnienia którego zależy dopuszczalność stanowienia aktów prawa wewnętrznego pod adresem danego organu) należy rozumieć nie tylko jako «podległość organizacyjną», w znaczeniu przyjętym w prawie administracyjnym, ale też szeroko – jako wszelki układ stosunków między organami konstytucyjnymi, któremu cechę podległości przypisuje konstytucja”[54]. Tak więc TK dopuszcza szersze rozumienie koncepcji podległości[55].

Jak wskazuje J. Filipek, wiodącym celem „aktów adresowanych przez organy nadrzędne do podporządkowanych organów i jednostek organizacyjnych administracji państwowej jest bliższe precyzowanie ogólnie w ustawie określonych kierunków i społecznego sensu działania administracji państwowej, ponadto mechanizmu i trybu jej działania, ewentualnie preferencji wartości. W związku z tym są one podstawowym normatywnym narzędziem organów nadrzędnych w określaniu merytorycznego sensu działania organów podporządkowanych i nastawianiu działania organów podporządkowanych na pożądane efekty społeczne”[56].
Jeżeli chodzi o określenie obu sfer działania administracji w kontekście zróżnicowania form prawnych działań, a nie ich podstaw prawnych, to można spotkać w literaturze różnorakie kryteria[57].

Najbardziej ogólny sposób rozdzielenia sfer zewnętrznej i wewnętrznej przyjął J. Starościak przy okazji omawiania stosunków zewnętrznych i wewnętrznych administracji[58]. Do stosunków wewnętrznych autor zaliczył każdą relację pomiędzy dwoma podmiotami administracji publicznej, bez względu na istnienie lub brak między nimi jakichkolwiek zależności czy powiązań. Inne kryterium zastosował m.in. W. Chróścielewski, klasyfikując poszczególne formy do określonej sfery w zależności od tego, czy dane działania wywołują skutki prawne na zewnątrz, tzn. w stosunku do podmiotów trzecich (w tym sensie, że nie uczestniczyły one w procesie podjęcia działania w określonej formie prawnej), czy też nie[59]. Oryginalny sposób wyróżniania obu sfer zaproponowała H. Franaszek, wskazując jako kryterium „istnienie u adresata działań organu administracji odrębnych interesów prawnych lub obowiązków”[60].
Słusznie zauważa K.M. Ziemski, że pierwsze kryterium jest mało przydatne, zważywszy na olbrzymie zróżnicowanie relacji między podmiotami administrującymi (począwszy od układu daleko idącego podporządkowania aż po relacje zbliżone dla stosunków pomiędzy podmiotami administrującymi a administrowanymi), zaś drugie okazuje się bezużyteczne w odniesieniu do czynności faktycznych, choćby z uwagi na to, że czynności te nie muszą wywoływać jakiegokolwiek skutku prawnego[61].

Dominującym w doktrynie kryterium rozgraniczenia sfery wewnętrznej od sfery zewnętrznej administracji z punktu widzenia form działania, jest – podobnie jak w przypadku różnicowania obu sfer z punktu widzenia podstaw prawnych działań – kryterium adresata (w tym wypadku: adresata czynności). Przez sferę zewnętrzną rozumiana jest działalność administracji publicznej podejmowana w stosunku do podmiotów niepodporządkowanych organizacyjną ani służbową podległością danemu organowi administracji. A zatem będzie to sfera stosunków tej administracji z osobami fizycznymi, osobami prawnymi oraz jednostkami organizacyjnymi niebędącymi osobami prawnymi niepodporządkowanymi organizacyjnie ani służbowo organowi administracji publicznej podejmującemu określone prawem działania. Natomiast działalność administracji publicznej w sferze wewnętrznej obejmuje stosunki z organami czy jednostkami organizacyjnie podporządkowanymi bądź pracownikami służbowo podporządkowanymi danemu organowi administracji publicznej[62].

Do „aktów sfery wewnętrznej” o charakterze indywidualnym należą polecenia służbowe. Polecenie służbowe jest zaliczane do najważniejszych wewnętrznych form działania administracji publicznej. Stanowi ono formę określenia sposobu wykonywania obowiązku prawnie ciążącego na adresacie tego polecenia. J. Łętowski traktował polecenie jako akt należący ogólnie do grupy aktów administracyjnych. Argumentował, że jest ono wydawane przez podmiot sprawujący administrację państwową, nie we własnym imieniu, na podstawie przepisów prawa administracyjnego (które nie jest „ani lepsze, ani gorsze niż to, które reguluje całokształt działalności administracji”), a poza tym – rozwiązuje konkretne zagadnienie indywidualnego podmiotu i ma charakter wiążący, gdyż jego realizację zabezpieczają sankcje w postaci środków dyscyplinarnych[63]. Zasadniczą różnicę między poleceniem a aktem administracyjnym sensu stricto (np. decyzją) dostrzegał natomiast – pomijając uznaniowy z reguły charakter poleceń, a także odmienności trybu wydawania, formy, środków prawnych i sankcji – w braku możliwości nabycia cechy prawomocności (ostateczności) przez polecenie służbowe[64]. Również T. Kuta uważał polecenie służbowe za swoisty rodzaj aktu administracyjnego, w swej treści zawierającego wiążącą dyrektywę działania, skierowaną przez przełożonego do podwładnych. „Treścią polecenia służbowego jest obowiązek określający miejsce, czas, a także sposób wykonania danej konkretnej pracy lub zaniechania czegoś (...). W żadnym razie polecenie służbowe nie może być sprzeczne z prawem, skoro jest aktem przestrzegania prawa”[65].

J. Filipek wyraźnie stwierdza (w czym nie sposób odmówić mu słuszności), że akty przełożonego służbowo kierowane do podwładnego mają swoją podstawę prawną („podłoże”), choć jest nią z reguły tylko norma kompetencyjna. Określają one uprawnienia i obowiązki podwładnego („w sposób prawnie sankcjonowany”), a za ich naruszenie grożą m.in. sankcje służbowe i dyscyplinarne. Interesujące jest spostrzeżenie tegoż autora, że „Podwładny może dochodzić w trybie prawnie uregulowanym, że konkretne akty wewnętrznej zależności przekraczają granice zależności służbowej i dotykają bezprawnie jego sfery osobistej, w której przysługują mu prawa podmiotowe wobec władzy państwowej itp. Poza tym mogą akty wewnętrzne skierowane do podwładnego służbowo rzutować na treść aktów, jakie administracja państwowa kieruje do obywateli i innych podmiotów zrównanych z nimi w obliczu prawa administracyjnego”[66].

Odnośnie do aktów zakładowych wyrażono swego czasu pogląd, w myśl którego o tym, czy dany akt zakładowy jest decyzją, czy nie, decyduje to, gdzie jest unormowany tryb jego wydawania: jeśli w ustawie czy rozporządzeniu – to jest to decyzja, jeśli w statucie czy regulaminie – to akt wewnętrzny. Kryterium to zaproponowane zostało przez zwolenników szerokiej kontroli sądowej nad działalnością zakładów publicznych wobec ich destynatariuszy – po to, aby uzasadnić zaskarżalność do sądu rozstrzygnięć uczelni podejmowanych w sprawach stypendialnych (w czasach, gdy ustawa nie stanowiła jeszcze wyraźnie o takiej możliwości)[67]. Kryterium to okazało się jednak bronią obosieczną dla zwolenników szerokiego dostępu do sądu użytkowników zakładów administracyjnych. Pojawił się bowiem w piśmiennictwie głos (niepozbawiony logiki, jeśliby przyjąć powyższe założenie), że skoro tryb powoływania i funkcjonowania komisji egzaminacyjnej nadającej tytuł zawodowy jest określony w regulaminach studiów, a nie w przepisach prawa o szkolnictwie wyższym lub rozporządzeń wydanych na podstawie tej ustawy, to uchwała o nadaniu tytułu zawodowego jest aktem wewnętrznym i, jako taki, nie może być kwestionowana ani tym bardziej wzruszona, bez względu na okoliczności[68]. Kazus ten dowodzi, że kryterium aktu normatywnego, który reguluje tryb wydawania określonych aktów zakładowych, jest kryterium zawodnym przy kwalifikowaniu ich jako wewnętrzne lub zewnętrzne[69].

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.

4. Krytyka

W obu przypadkach używania określeń „sfera zewnętrzna” i „sfera wewnętrzna” kryterium adresata jest nieprecyzyjne.

Jest wprawdzie faktem, że źródła prawa wewnętrznego (wewnętrznie obowiązującego) zawierają przepisy skierowane wyłącznie do adresatów stanowiących ogniwa aparatu administracyjnego, podporządkowane organowi wydającemu akt organizacyjnie bądź służbowo. Jednakże źródła prawa powszechnie obowiązującego zawierają przepisy skierowane nie tylko do podmiotów pozostających poza „władzą organizacyjną” organu wydającego akt normatywny, lecz do wszelkich adresatów, bez względu na to, czy łączy ich z twórcą aktu więź organizacyjna lub służbowa, czy nie. Poszczególne normy prawa powszechnie obowiązującego lub całe akty normatywne należące do takiego prawa mogą być wprawdzie skierowane do określonej kategorii adresatów (np. tylko do cudzoziemców lub określonych grup zawodowych), ale czynnikami wyróżniającymi tych adresatów są inne okoliczności niż podległość organizacyjna lub służbowa albo jej brak.

Podobnie rzecz się ma w przypadku indywidualnych aktów wydawanych przez organy administracji.
O tym, czy akt ma charakter zewnętrzny, czy wewnętrzny, decyduje przedmiot sprawy, w której jest on wydany, a nie stosunek podmiotu wydającego akt do adresata aktu. To sprawa ma więc mieć charakter zewnętrzny, a nie adresat aktu, aby można było powiedzieć, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną i z jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. Oczywiście, zazwyczaj adresat decyzji ma również „charakter zewnętrzny” (co wynika z natury rzeczy – pracownicy organów administracji publicznej będący stronami w postępowaniu przed organami, w których są zatrudnieni, stanowią mniejszość wśród stron wszystkich postępowań administracyjnych), ale nie jest to jedyna możliwa sytuacja, w której mamy do czynienia z decyzją administracyjną.

Cechą odróżniającą akty wewnętrzne od decyzji administracyjnych jest zatem to, że adresaci takich rozstrzygnięć znajdują się zawsze „wewnątrz” struktury organów administracji publicznej, a nie to, że adresaci takich rozstrzygnięć nie znajdują się „na zewnątrz” struktury takich organów – jak bywa to ujmowane w literaturze[70]. O ile bowiem adresatem aktu wewnętrznego jest zawsze podmiot podporządkowany organizacyjnie lub służbowo „autorowi” aktu, o tyle adresatem decyzji administracyjnej nie zawsze jest podmiot, którego nie łączą z autorem aktu tego rodzaju więzy (może nim być również podmiot podporządkowany mu organizacyjnie lub służbowo).

Należy odróżniać zatem sprawy wynikające z podległości organizacyjnej i służbowej między przełożonym a podwładnym od wszelkich innych spraw, w których przełożony (będąc osobą pełniącą funkcję organu administracji albo upoważnioną do podejmowania decyzji administracyjnych) wydaje akt administracyjny w stosunku do swojego podwładnego. Tylko w tym pierwszym przypadku podjęty akt nie będzie decyzją administracyjną.

Jeśli przecież np. osoba będąca pracownikiem organu administracji stara się o pozwolenie budowlane, do przyznania którego właściwy jest ten organ, to osoba piastująca funkcję tego organu lub mająca upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu tego organu nie będzie pozbawiona prawa do rozstrzygnięcia sprawy o wydanie pozwolenia budowanego, mimo że stroną w tej sprawie jest jej podwładny (zgodnie z art. 24 § 1 pkt 7 kodeksu postępowania administracyjnego[71] pracownik organu podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy jedynie w sytuacji odwrotnej, tj. gdy stroną w sprawie jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej). Sprawa taka zostanie zatem rozpoznana i załatwiona w trybie określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a więc w trybie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a akt kończący takie postępowanie będzie decyzją administracyjną – mimo że adresatem takiej decyzji nie będzie podmiot „znajdujący się na zewnątrz administracji” (wbrew temu, co zazwyczaj przywołuje się jako cechę charakterystyczną decyzji administracyjnej i jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego).

Nawiasem mówiąc, podobnie rzecz się ma w przypadku postanowień, które – tak jak decyzje – uznawane są za akty zewnętrzne. Postanowienie o wyłączeniu pracownika organu wydaje – zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a. – bezpośredni przełożony tego pracownika, a zatem osoba znajdująca się wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Ten sam podmiot wyznacza innego podległego mu pracownika do prowadzenia sprawy (art. 26 § 1 k.p.a.). Adresatami takich postanowień są więc osoby podległe służbowo podmiotowi wydającemu akt, a mimo to nie są one uważane za akty wewnętrzne i nadana im przez ustawodawcę forma postanowienia nie jest kwestionowana. Postanowienia te nie tracą swego zewnętrznego charakteru nie dlatego, że wpływają one także na sferę uprawnień i obowiązków strony postępowania (tym bardziej że kwestia takiego wpływu jest dyskusyjna), lecz dlatego, że nie dotyczą kwestii wynikającej z podległości służbowej[72]. Z kolei zwrócenie się przez organ prowadzący postępowanie do innego organu o dokonanie określonych czynności dowodowych w ramach tzw. pomocy prawnej (art. 52 k.p.a.) może mieć – jako akt zewnętrzny – formę postanowienia przede wszystkim dlatego, że brak jest stosunku nadrzędności-podległości organizacyjnej między organem zwracającym się o pomoc a organem udzielającym pomocy.

Według Andrzeja Wróbla sprawą wynikającą z podległości służbowej jest sprawa indywidualna wiążąca się z przewidzianą w przepisach ustaw szczególnych treścią stosunku służbowego, w szczególności obowiązkiem wykonywania poleceń służbowych przełożonych[73]. Autor słusznie zwraca uwagę, że nawet tzw. sprawy osobowe pracowników nie zawsze mają charakter spraw wynikających z podległości służbowej. Zakres pojęcia „sprawy wynikające z podległości służbowej” nie pokrywa się też z zakresem pojęcia „sprawy ze stosunku służbowego”. Przez sprawy ze stosunku służbowego rozumie się: nawiązanie stosunku służbowego, powoływanie oraz mianowanie funkcjonariuszy na stanowiska służbowe, przenoszenie, odwoływanie i zwalnianie ze stanowisk służbowych, nadawanie stopni służbowych, zawieszanie w czynnościach służbowych, zwalnianie ze służby, stwierdzanie wygaśnięcia stosunku służbowego, ustalanie uposażenia, przyznawanie świadczeń pieniężnych oraz inne konieczne czynności związane z powstaniem, zmianą, ustaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy[74]. Zakres pojęcia „sprawy wynikające z podległości służbowej” jest węższy; nie obejmuje spraw dotyczących powstania, zmiany oraz ustania (rozwiązania lub wygaśnięcia) stosunku służbowego, lecz jedynie sprawy dotyczące realizacji wynikających z treści tego stosunku uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy. Nie jest do końca jasne, jakie czynności podpadają pod „zmianę stosunku służbowego”. W celu uniknięcia wątpliwości w tym zakresie przepisy szczególne stanowią niekiedy wyraźnie bądź w sposób dorozumiany, że niektóre rozstrzygnięcia dotyczące statusu prawnego podwładnych pracowników, podejmowane przez ich przełożonych, podlegają przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Na przykład art. 218 ust. 2 u.s.w. stanowi wyraźnie, że sprawy dotyczące:

zwolnienia ze służby,
przeniesienia z urzędu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej,
przeniesienia na niższe stanowisko służbowe,
zawieszenia w czynnościach służbowych – rozstrzyga się w formie decyzji, zaś ust. 4 – że do postępowań w tych sprawach stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Natomiast w art. 219 u.s.w. wskazano, że sprawy wynikające z podległości służbowej, dotyczące:

powoływania oraz mianowania na stanowiska służbowe,
odwoływania oraz zwalniania ze stanowisk służbowych i przenoszenia do dyspozycji,
nadawania stopni Służby Więziennej,
delegowania do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej,
oddelegowania do wykonywania zadań służbowych poza Służbą Więzienną w kraju lub poza granicami państwa,
powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym – rozstrzyga się w formie rozkazu personalnego, od którego nie przysługuje odwołanie.

Formę rozkazu personalnego zastrzeżono również dla stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego, mimo że nie jest to sprawa wynikająca z podległości służbowej.

Z. Janowicz zwraca uwagę, że nie są objęte wyłączeniami [spod zakresu obowiązywania kodeksu postępowania administracyjnego – przyp. aut.] – a tym samym nie należą do spraw wynikających z podległości służbowej – sprawy zawiązania, zmiany oraz rozwiązania stosunku służbowego (stosunku pracy z nominacji), a także te sprawy, gdzie pracownik państwowy [bądź samorządowy – przyp. aut.] występuje jako odrębny od państwa podmiot praw i obowiązków pracowniczych (takich jak prawo do emerytury czy prawo do uposażenia)[75].

5. Wnioski

Czy zatem decyzję można określać jako akt zewnętrzny, skoro jej adresatem może być podmiot podporządkowany służbowo lub organizacyjnie twórcy (autorowi) aktu? Przyjmując tradycyjne, odwołujące się do relacji między autorem a adresatem aktu, definiowanie tych pojęć (tj. pojęć „akt zewnętrzny” i „akt wewnętrzny”[76]), należałoby uznać, że nie każda decyzja jest aktem zewnętrznym. Wydaje się jednak, że należałoby raczej zrewidować pojęcie aktów zewnętrznych, ewentualnie także sfery zewnętrznej. Być może nie powinno się stosować prostego przełożenia, że akty zewnętrzne to akty wydawane w sferze zewnętrznej, a akty wewnętrzne to akty wydawane w sferze wewnętrznej. Rezygnując z takiego przełożenia, wystarczyłoby zrewidować pojęcie aktów zewnętrznych i wewnętrznych, bez konieczności rewidowania pojęcia sfery zewnętrznej i sfery wewnętrznej (tym bardziej że pojęcia obu sfer są odnoszone do różnych desygnatów: podmiotów prawa, źródeł prawa oraz aktów i innych czynności, w związku z czym – abstrahując od sporów doktrynalnych co do kryteriów – niemożliwa jest jedna definicja sfery zewnętrznej i wewnętrznej). Akty wewnętrzne można by wówczas definiować jako akty kierowane do podmiotów znajdujących się w pozycji podległości organizacyjnej lub służbowej w stosunku do organu wydającego akt, w sprawach wynikających z podległości organizacyjnej lub służbowej; akty zewnętrzne zaś – jako akty kierowane do wszystkich podmiotów (bez względu na to, czy łączy ich z autorem aktu więź organizacyjna lub służbowa, czy nie) we wszelkich sprawach, z wyjątkiem spraw wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej oraz służbowej[77]. Co więcej, biorąc pod uwagę, że sprawy wynikające z podległości organizacyjnej lub służbowej mogą dotyczyć wyłącznie podmiotów znajdujących się w pozycji podległości organizacyjnej lub służbowej w stosunku do organu wydającego akt, definiując akty wewnętrzne i zewnętrzne, można ograniczyć się tylko do kryterium sprawy. Akty wewnętrzne zatem to akty wydawane w sprawach wynikających z podległości organizacyjnej lub służbowej, zaś akty zewnętrzne to akty wydawane w sprawach niewynikających z podległości organizacyjnej lub służbowej. Oznacza to, że kryterium adresata jest nie tylko niewystarczające, ale także zbędne. Zbędne w definicji, należy podkreślić. Nie można mu natomiast odmówić praktycznej przydatności dla stwierdzenia zewnętrzności aktu, zwłaszcza że określenie charakteru adresata jest często łatwiejsze niż określenie charakteru sprawy.

W podsumowaniu poczynionych uwag należy stwierdzić, że akt zewnętrzny to akt wydawany w sprawach niewynikających z podległości organizacyjnej lub służbowej[78], co nie wyklucza sytuacji, w której adresat aktu jest podporządkowany organizacyjnie lub służbowo podmiotowi wydającemu akt. Każdy akt skierowany do adresata znajdującego się „na zewnątrz” administracji jest aktem zewnętrznym, natomiast nie każdy akt skierowany do adresata znajdującego się „wewnątrz” administracji (nawet gdy między autorem i adresatem aktu zachodzi stosunek podległości organizacyjnej bądź służbowej) jest aktem wewnętrznym. Akt zewnętrzny to akt niekoniecznie skierowany do adresata znajdującego się „na zewnątrz” administracji[79]. Wyznacznikiem „zewnętrzności” lub „wewnętrzności” aktu („zewnętrzności” lub „wewnętrzności” sfery działań administracji) jest więc nie tylko czynnik strukturalny (istnienie lub brak strukturalnej zależności), ale także przedmiot stosunku między podmiotami, które pozostają w takiej zależności.

Z powyższego wynika, że określenie „akty należące do sfery zewnętrznej administracji” nie jest tożsame z wyrażeniem „akty wydawane wobec adresata znajdującego się «na zewnątrz» administracji”. Obecność adresata działania „na zewnątrz” administracji (nie tylko w sensie pozostawania poza administracją publiczną, ale także w sensie braku podległości organizacyjnej lub służbowej wobec autora aktu, czyli na zewnątrz „pionu” administracji, do którego należy podmiot wydający akt) nie jest warunkiem przynależności działania do „sfery zewnętrznej” działań administracji. Obecność ma charakter statyczny, dotyczy stosunków pojmowanych biernie (a więc jakiegoś istniejącego stanu), natomiast pojęcie sfery w rozważanym kontekście (tzn. w odniesieniu do działań podmiotów administrujących) ma charakter dynamiczny, odnosimy je do stosunków pojmowanych czynnie (czyli przejawiających się w określonych, podejmowanych działaniach).

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny.

Przypisy:

[1] E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Toruń 2000, s. 28.
[2] L. Żukowski w: L. Żukowski, R. Sawuła, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Warszawa 2002, s. 101.
[3] W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 13.
[4] T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 74.
[5] R. Kędziora, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 2008, s. 11.
[6] W. Chróścielewski w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 2002, s. 120.
[7] J. Świątkiewicz, Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego (w świetle orzecznictwa sądowego), „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1984/1, s. 23–30; J. Świątkiewicz, Decyzja administracyjna w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, „Nowe Prawo” 1985/9, s. 31 i n.
[8] J. Świątkiewicz, Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy, Warszawa 2001, s. 87.
[9] M. Wierzbowski w: M. Wierzbowski, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 1.
[10] W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 21–22.
[11] Na temat podziału pojęć na „pojęcia-przedmioty” i „pojęcia-narzędzia” zob. F. Longchamps, Uwagi o używaniu pojęć w naukach prawnych, Warszawa-Wrocław 1960, s. 13–15.
[12] W. Chróścielewski, Akt administracyjny..., s. 14.
[13] Zob. np. I. Lipowicz, Pojęcie sfery wewnętrznej administracji państwowej, Katowice 1991, s. 12–24. Zob. również M. Zimmermann, Pojęcie administracji publicznej a „swobodne uznanie”, Warszawa 2009.
[14] A. Peretiatkowicz, Podstawowe pojęcia prawa administracyjnego, Poznań 1946, s. 14–15.
[15] W. Chróścielewski, Akt administracyjny..., s. 9.
[16] W. Chróścielewski, Akt administracyjny..., s. 9. Zob. również cyt. tam literaturę.
[17] W. Chróścielewski, Akt administracyjny..., s. 10–11.
[18] W. Chróścielewski, Akt administracyjny..., s. 11 i cyt. tam literatura. Zob. również F. Longchamps, O źródłach prawa administracyjnego (problemy poznawcze), w: Studia z zakresu prawa administracyjnego ku czci Prof. dra Mariana Zimmermanna, Warszawa-Poznań 1973, s. 101–102.
[19] P. Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, t. 2, Tübingen 1911–1914, s. 181 i n., za: I. Lipowicz, Pojęcie sfery..., s. 24. Por.: W.L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924, s. 121 i n. oraz J.S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, reprint, Kraków 2003, s. 181–182, 380 i n.
[20] I. Lipowicz, Pojęcie sfery..., s. 280 i n.
[21] Zob. art. 3 ustawy z 17.03.1921 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 44, poz. 267).
[22] Zob. art. 27 ust. 1 i 2 Ustawy Konstytucyjnej z 23.04.1935 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 227).
[23] W. Chróścielewski, Akt administracyjny..., s. 12–13.
[24] Zob. J.S. Langrod, Instrukcja w prawie administracyjnym, „Gazeta Administracji” 1946/12, s. 604–606.
[25] Tak W. Chróścielewski, Akt administracyjny..., s. 13.
[26] Zob. art. 32 pkt 8 oraz art. 33 ust. 2 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22.07.1952 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 232 ze zm.).
[27] W. Chróścielewski, Akt administracyjny..., s. 13.
[28] Zob. M. Jaroszyński, Źródła prawa administracyjnego, w: M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956, s. 145 i n.
[29] Zob. E. Iserzon, Prawotwórcza działalność organów administracji państwowej, „Państwo i Prawo” 1963/5–6, s. 835.
[30] Zob. J. Homplewicz, Zarządzenia administracyjne. Studium z zakresu nauki prawa administracyjnego, Kraków 1970, s. 127 i n.
[31] Zob. M. Zimmermann, Źródła prawa administracyjnego, w: M. Jaroszyński (red.), Prawo administracyjne, cz. I, Warszawa 1952, s. 37–38.
[32] Zob. J. Łętowski, Polecenie służbowe w administracji, Warszawa 1972, s. 51 i n.
[33] Zob. J. Starościak, Podstawy prawne działania administracji, Warszawa 1973, s. 33, 38–42.
[34] Zob. m.in.: J. Filipek, Prawna regulacja wewnętrznej sfery działania administracji państwowej, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego. Prace Prawnicze” 1979/83, s. 7–15 oraz J. Filipek, Normatywna regulacja wewnętrznych działań administracji państwowej (ciąg dalszy), „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego. Prace Prawnicze” 1982/91, s. 7–13. Zob. także: J. Filipek, Strukturalno-organizacyjne normy prawa administracyjnego, w: A. Jaroszyński (red.), Aktualne problemy administracji i prawa administracyjnego. W czterdziestolecie pracy zawodowej i naukowej Profesora Zygmunta Rybickiego, Warszawa 1987, s. 74–86.
[35] Zob. J. Zimmermann, O niektórych aspektach wewnętrznych jurysdykcji administracyjnej, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego. Prace Prawnicze” 1979/83, s. 33–46 oraz J. Zimmermann, Motywacja decyzji administracyjnej a granice sfery wewnętrznej działania administracji, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego. Prace Prawnicze” 1982/91, s. 37–49.
[36] Zob. H. Franaszek, Działania zewnętrzne i wewnętrzne administracji (Rozważania na temat kryterium podziału), „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego. Prace Prawnicze” 1979/83, s. 49–63 oraz H. Franaszek, Podległość organizacyjna jako kryterium podziału działań administracji na zewnętrzne i wewnętrzne, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego. Prace Prawnicze” 1982/91, s. 59–66.
[37] Zob. A. Walaszek-Pyzioł, Porozumienie branżowe a koncepcja sfery wewnętrznej i zewnętrznej działań administracji państwowej, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego. Prace Prawnicze” 1982/91, s. 69–71.
[38] W. Brzeziński w: Polemika. Charakter prawny działań wewnętrznych administracji państwowej, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego. Prace Prawnicze” 1982/91, s. 87–92.
[39] Z. Janowicz w: Polemika. Charakter prawny..., s. 92–99.
[40] J. Jendrośka w: Polemika. Charakter prawny..., s. 99–101.
[41] E. Smoktunowicz w: Polemika. Charakter prawny..., s. 103–108.
[42] S. Jędrzejewski w: Polemika. Charakter prawny..., s. 108–111.
[43] Zob. T. Kuta w: J. Boć, T. Kuta, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1984, s. 25–28, 146–147.
[44] Zob. J. Jeżewski, Prawo administracyjne w sferze działań wewnętrznych administracji, w: T. Kuta (red.), Prawo administracyjne. Funkcjonowanie układów podstawowych, Warszawa 1985, s. 203–231.
[45] Zob. I. Lipowicz, Pojęcie sfery...
[46] Zob. W. Chróścielewski, Akt administracyjny..., s. 9 i n.
[47] Zob. K.M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, s. 107–113, 144–145.
[48] Zob. np.: J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 30 i n.; J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne. Część I, Kraków 1995, s. 61 i n.; A. Błaś, T. Kuta, Prawo administracyjne. Podstawowe zagadnienia terminologiczno-pojęciowe, Poznań-Wrocław 1998, s. 36 i n.; J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2007, s. 44 i n.; M. Stahl w: M. Stahl (red.), Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2009, s. 214 i n.; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s. 42, 61, 85–87, 89.
[49] Ponadto, jeżeli problematyka wewnętrznej sfery działania administracji jest już w kręgu zainteresowania współczesnych nam przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego, to często niejako „przy okazji” zajmowania się przez nich innymi problemami administracyjnoprawnymi, w szczególności problemem źródeł prawa administracyjnego.
[50] Zob. wyrok TK z 1.12.1998 r. (K 21/98), OTK 1998/7, poz. 116.
[51] Zob. wyrok TK z 9.11.1999 r. (K 28/98), OTK 1999/7, poz. 156. Por. art. 93 ust. 2 Konstytucji RP.
[52] Jak wskazuje J. Kisielewicz, w strukturach administracji publicznej hierarchiczne podporządkowanie oznacza jednostronną zależność organu niższego stopnia od organu wyższego stopnia. Na tę zależność składają się dwa elementy: zależność służbowa i zależność osobowa. Istotą zależności służbowej „jest brak prawnych ograniczeń w wydawaniu poleceń służbowych”. Organ niższy nie posiada prawnej samodzielności i niezależności. Organ wyższy może wydać organowi niższemu w każdej sprawie polecenie służbowe. Zależność osobowa polega na prawie obsadzania stanowisk w organach bezpośrednio lub pośrednio niższych stopni, nagradzania, karania, awansowania, degradowania, pociągania do odpowiedzialności służbowej i dyscyplinarnej oraz zwalniania. Zasada hierarchicznego podporządkowania odnosi się nie tylko do relacji między organami wyższymi i niższymi, ale także do pracowników aparatu administracyjnego w układzie przełożony-podwładny, w którym występuje tzw. posłuszeństwo służbowe” – J. Kisielewicz, Repetytorium z nauki o administracji, Przemyśl 2007, s. 122. Por.: E. Knosala, Zarys nauki administracji, Kraków 2006, s. 86–89; J. Łukasiewicz, Zarys nauki administracji, Warszawa 2007, s. 148; Z. Leoński, Nauka administracji, Warszawa 2004, s. 93–95.
[53] M. Stahl w: M. Stahl (red.), Prawo..., s. 215.
[54] Zdanie odrębne sędziego Lecha Garlickiego do pkt 1 sentencji wyroku TK z 1.12.1998 r. (K 21/98), www.trybunal.gov.pl.
[55] Znajduje to potwierdzenie również w innym wyroku TK z 28.06.2000 r. (K 25/99), OTK 2000/5, poz. 141, gdzie TK doszukał się istnienia więzi funkcjonalnej między bankami komercyjnymi a Narodowym Bankiem Polskim jako bankiem centralnym RP; szerzej na ten temat, łącznie z omówieniem wskazanego wyroku TK, zob. E. Kosieradzka, Status prawny Narodowego Banku Polskiego. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2008, s. 191 i n.
[56] J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje..., s. 62.
[57] Zob. szerzej: H. Franaszek, Podległość organizacyjna..., s. 52 i n.; K.M. Ziemski, Indywidualny akt..., s. 107 i n.
[58] J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1977, s. 18.
[59] W. Chróścielewski, Akt administracyjny..., s. 64–65.
[60] H. Franaszek, Podległość organizacyjna..., s. 62.
[61] K.M. Ziemski, Indywidualny akt..., s. 108–109, 112.
[62] Zob. np. J. Borkowski, Postępowanie administracyjne uproszczone a działania wewnętrzne administracji, w: M. Wierzbowski, J. Jagielski, A. Wiktorowska, E. Stefańska (red.), Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Jackowi M. Langowi, Warszawa 2009, s. 41–54; J. Zimmermann, O niektórych aspektach..., s. 33–46; J. Zimmermann, Motywacja decyzji..., s. 37–49.
[63] J. Łętowski, Polecenie służbowe..., s. 126–134.
[64] J. Łętowski, Polecenie służbowe..., s. 131–132.
[65] T. Kuta, Formy działania..., s. 148. Por. J. Starościak, Prawo..., s. 257–258.
[66] J. Filipek, Prawo administracyjne..., s. 62.
[67] Zob. np. J. Homplewicz, Glosa do postanowienia NSA z 16 kwietnia 1987 r., I SA 448/87, OSPiKA 1988/10, s. 462 i n.
[68] Zob. P. Kucharski, Glosa do wyroku NSA z 22 grudnia 1999 r., I SA 841/99, OSP 2002/5, s. 266–269.
[69] Zob. szerzej na ten temat Z.R. Kmiecik, Decyzje administracyjne organów szkół wyższych wydawane w sprawach studenckich, „Studia Iuridica Lublinensia” 2010/XIV, s. 9–22.
[70] Zob. np. K. Wąsowski w: M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 16.
[71] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a.
[72] Por. odmiennie G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 54.
[73] A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 103. Podobnie przyjęto w wyroku WSA w Warszawie z 8.03.2007 r. (I SA/Wa 1190/06), niepubl.
[74] Tak np. art. 217 ust. 2 ustawy z 9.04.2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm.), dalej: u.s.w.
[75] Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa-Poznań 1987, s. 66.
[76] Słusznie zauważa K.M. Ziemski, że „«zewnętrzność» aktu administracyjnego rozumiana jako kierowanie go (adresowanie) do podmiotów nie podporządkowanych organizacyjnie podmiotowi wydającemu akt” jest „cechą, co do której, jak się zdaje, osiągnięto zgodność poglądów w polskiej literaturze przedmiotu” – K.M. Ziemski, Indywidualny akt.., s. 452.
[77] Tak Z.R. Kmiecik, Postępowanie administracyjne, postępowanie sądowoadministracyjne i postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2011, s. 39–40.
[78] Taką, odnoszącą cechę zewnętrzności do sprawy, a nie do adresata, definicję decyzji administracyjnej przyjęto w art. 5 ust. 1 pkt 1 projektu ustawy – Przepisy ogólne prawa administracyjnego, przedłożonego Sejmowi 29.12.2010 r. (druk nr 3942), autorstwa zespołu ekspertów (J. Borkowski, Z. Leoński, J. Świątkiewicz, W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, D.R. Kijowski, B. Gruszczyński): „decyzja administracyjna – jednostronny, władczy akt organu administracji publicznej rozstrzygający konkretną sprawę indywidualnego podmiotu niewynikającą z organizacyjnego lub służbowego podporządkowania organowi, który go wydał, niezależnie od nazwy nadanej w przepisach temu aktowi”.
[79] Odrębnym zagadnieniem jest poddanie przez przepisy szczególne procedury wydawania i zaskarżania niektórych aktów wewnętrznych reżimowi właściwemu dla decyzji administracyjnych. Nie stają się one przez to decyzjami.Zbigniew R. Kmiecik, Eliza Kosieradzka

Mit o adresacie decyzji administracyjnej ................................................................................