Do tej pory najbardziej klasycznym sposobem ominięcia procesu uzgodnień międzyresortowych i konsultacji społecznych, który stosował rząd, było wniesienie projektu jako projektu poselskiego. Nie musi on spełniać tak restrykcyjnych wymogów, jak te rządowe, co oszczędza sporo czasu i minimalizuje ryzyko „złej prasy”. Choć i w przypadku rządowych inicjatyw do kwestii konsultacji nieszczególnie się przykładano.
Czytaj też: Nawet RCL nie wytrzymał - z legislacją tak źle jeszcze nie było >>
Czytaj w LEX: Kopińska Grażyna - Tworzenie i konsultowanie rządowych projektów ustaw >>>
Tak dobry i tani, że nawet nie trzeba pytać
Sztuczki stosowano różne – np. sporo co bardziej kontrowersyjnych projektów trafia na strony Rządowego Centrum Legislacji w piątek w godzinach popołudniowych lub przed długimi weekendami, kiedy RCL jest stroną, na która wchodzą jedynie prawdziwi pasjonaci. Niemniej – jak się okazuje – trzeba doceniać i te drobne gesty, bo lepsze konsultacje w weekend niż żadne. A z rezygnacji rząd nieszczególnie zamierza się tłumaczyć, co widać na przykładzie projektu ustawy o zmianie ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty oraz niektórych innych ustaw.
- Z uwagi na jednoznacznie pozytywny lub neutralny charakter projektu, odstąpiono od konsultacji w celu umożliwienia uchwalenia projektowanych zmian w terminie pozwalającym na ich implementację równolegle z pracami związanymi z opracowaniem projektu ustawy budżetowej na rok 2023 – wyjaśniono w ocenie skutków regulacji powody, z których odstąpiono od konsultacji. Co i tak brzmi sensowniej niż wyjaśnienie dotyczące skutków finansowych, jakie niesie ze sobą ustawa. Otóż, jak wynika z OSR, „projekt ustawy jest co do zasady neutralny dla sektora finansów publicznych, z wyłączeniem jednorazowego zwiększenia wydatków publicznych w 2023 r. o 405 mln zł”.
Czytaj w LEX: Status prawny i praktyka funkcjonowania podkomisji w Sejmie RP >>>
Czytaj w LEX: Malec-Lewandowski Paweł - Kompetencje porządkowe związane z przebiegiem prac komisji sejmowych i senackich >>>
Ta neutralna finansowo i dobra dla wszystkich ustawa sprawi, że od 2023 r. budżet państwa nie będzie już przekazywał NFZ składek zdrowotnych m.in. za żołnierzy odbywających zasadniczą służbę wojskową, uczniów, dzieci w placówkach wychowawczych lub opiekuńczych, za studentów czy doktorantów. Według ekspertów Prawo.pl osłabi cały ubezpieczeniowy system opieki zdrowotnej, a zatem nie jest to porządkująca zmiana, o której skomentowanie w procesie konsultacji nikt by się nie pokusił.
Czytaj też: Rząd po cichu wycofał się z finansowania z budżetu składki zdrowotnej dla wielu osób>>
Brak formalny
Projekt rządowy, zanim trafi pod obrady parlamentu, powinien przejść ścieżkę określoną w Regulaminie pracy Rady Ministrów. Według par. 21 regulaminu postępowanie z projektami dokumentów rządowych obejmuje:
- opracowanie projektu;
- uzgodnienia, konsultacje publiczne lub opiniowanie projektu;
- rozpatrzenie projektu przez komitet lub komitety właściwe do rozpatrywania określonych kategorii spraw;
- rozpatrzenie projektu przez Stały Komitet Rady Ministrów;
- rozpatrzenie projektu przez komisję prawniczą - w przypadku projektu ustawy oraz projektu rozporządzenia;
- potwierdzenie projektu przez Stały Komitet Rady Ministrów - w przypadku projektu ustawy oraz projektu rozporządzenia;
- rozpatrzenie projektu przez Radę Ministrów.
Termin na zajęcie stanowiska wyznacza się, biorąc pod uwagę przedmiot, zakres i objętość projektu dokumentu rządowego, zakres podmiotów, na które projekt oddziałuje, oraz pilność sprawy (par. 40). Wyznaczenie terminu do zajęcia stanowiska krótszego niż 7 dni, a w przypadku projektu aktu normatywnego - krótszego niż 14 dni, od udostępnienia projektu wymaga szczegółowego uzasadnienia. Tyle że niespełnienie tych wymogów nie jest jakoś szczególnie sankcjonowane – przynajmniej nie w regulaminie pracy Rady Ministrów – jeżeli nie spełniono tych wymogów. Przewodniczący Stałego Komitetu Rady Ministrów może zwrócić projekt organowi wnioskującemu, zobowiązując go odpowiednio do uzupełnienia OSR, uzupełnienia wniosku lub przeprowadzenia konsultacji publicznych lub opiniowania. Wyniki konsultacji powinno uwzględnić się w uzasadnieniu projektu, który wpływa do Sejmu (art. 34 ust. 3 ustawy - Regulamin Sejmu RP). Marszałek Sejmu. może zwrócić wnioskodawcy projekt ustawy lub uchwały, jeżeli uzasadnienie dołączone do projektu nie odpowiada wymogom.
Czytaj w LEX: Instytucja wysłuchania publicznego w sprawie projektów ustaw w Polsce (wybrane zagadnienia) >>>
Uchybienie jest, ale sprawa trudna do wygrania
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zawiera rozbieżności w podejściu do kwestii nieprzeprowadzenia konsultacji. Uznaje się, że stanowią one element dbałości o transparentność legislacji i realizacja zasad demokratycznego państwa prawnego oraz idei pewności prawa, to raczej łagodnie podchodzi do samych naruszeń, wskazując, że: „samo naruszenie obowiązku konsultacji nie przesądza jeszcze o naruszeniu norm i wartości konstytucyjnych”. W starszym wyroku – z dnia 24 czerwca 1998 r. K 3/98 – TK wskazuje natomiast, że brak opinii o projekcie ustawy to „poważne naruszenie trybu postępowania.” Ten drugi pogląd akcentuje jednak, gdy konsultacje mają charakter obligatoryjny. Czyli gdy taki obowiązek wynika z przepisów ustawowych, które wymagają skonsultowania przepisów z Komisją Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego lub np. ze związkami zawodowymi.
Według dr. hab Ryszarda Piotrowskiego, konstytucjonalisty z Uniwersytetu Warszawskiego, odstąpienie od konsultacji w takich przypadkach skutkuje niezachowaniem trybu wymaganego do wydania danego aktu. - A to stanowi przesłankę oceny zgodności tego aktu z konstytucją. W myśl preambuły do konstytucji podstawą prawa jest dialog społeczny. Na wadliwy charakter danego rozwiązania może wpływać nie tylko naruszenie ustawowe, ale również naruszenie regulaminu Sejmu. Niemniej TK podchodzi do tego zwykle z wielką powściągliwością- podkreśla prof. Piotrowski.
Podobnego zdania jest konstytucjonalista dr Kamil Stępniak. - Moim zdaniem zakwestionowanie ustawy z uwagi na pominięcie procesu konsultacji, byłoby trudne – mówi dr Stępniak. – To tak jak ze zbieraniem podpisów pod projektami obywatelskimi, choć wymaga się, by przy zbieraniu podpisów mieć przy sobie projekt ustawy i dawać podpisującym do niego wgląd, to przy składaniu projektu do Sejmu sprawdza się tylko liczbę podpisów i ich prawdziwość. Nie bada się, czy nie doszło do uchybień proceduralnych – wskazuje.
Czytaj w LEX: Gierach Ewelina - Parlamentarna kontrola konstytucyjności projektów uchwał Sejmu >>>
Czasem się udaje
Nie oznacza to jednak, że Trybunał Konstytucyjny w ogóle nie punktuje uchybień proceduralnych. Zrobił to w 2020 r., gdy Prezydent nie podpisał nowelizacji Kodeksu Karnego i odesłał ją do TK. Ten orzekł, że sposób procedowania ustawy był niezgodny z konstytucją. Przypomniał m.in., że zgodnie z regulaminem Sejmu pierwsze czytanie projektu zmian kodeksu lub projekt zmian przepisów wprowadzających kodeks może się odbyć nie wcześniej niż 14. dnia od doręczenia posłom druku projektów. Trybunał podkreślił, że "bezpieczeństwo prawne jednostki wymaga, by każdy akt normatywny, w szczególności rangi ustawowej, został przyjęty zgodnie z procedurą przewidzianą w konstytucji". Biorąc jednak pod uwagę uchybienia, jakie wskazywano w "legislacji covidowej" oraz sposób, w jaki procedowane są ustawy w parlamencie (np. kontrowersje wokół reasumpcji głosowania lub liczne "wrzutki" przepisów niepowiązanych z przedmiotem nowelizacji), był to przypadek wyjątkowy.
Doktor Stępniak podkreśla, że problemem nie są wadliwe lub mało precyzyjne przepisy, a ogólnie podejście rządzących do procesu tworzenia prawa. - Myślę, że w tej kwestii kluczowe byłyby nie tyle zmiany w przepisach, co zmiana kultury prawnej i traktowanie społeczeństwa jako faktycznego partnera. Nie zaszkodziłyby też stworzenie jednolitej platformy, na której można byłoby śledzić proces legislacyjny od początku do końca i zgłaszać uwagi – wskazuje dr Stępniak. I faktycznie, obecnie śledzenie całego procesu legislacyjnego wymaga przeskakiwania pomiędzy wykazem prac legislacyjnym rządu, Rządowym Centrum Legislacji oraz stronami Sejmu i Senatu.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.