W większych miastach mieszkańcy mają więcej do powiedzenia

Władze lokalne nie są zbyt chętne inicjatywom mieszkańców, a mieszkańcy rzadko korzystają ze swoich uprawnień, są jednak wyjątki. Z raportu Fundacji im. Batorego wynika, że bardziej otwarte są miasta na prawach powiatu. Samorządom niespieszno do finansowania pomysłów obywateli – w zeszłej kadencji zrealizowano mniej niż połowę zgłoszonych w badanych gminach wniosków. Problemem jest też brak jednej podstawy prawnej regulującej partycypację.

W ramach akcji Masz Głos Fundacja im. Stefana Batorego przeprowadziła badanie dostępności i wykorzystania narzędzi partycypacji w Polsce w latach 2014-2017. Na reprezentatywnej próbie 221 różnych gmin zbadano, jak wyglądała współpraca wójtów, burmistrzów i prezydentów miast z mieszkańcami w poprzedniej kadencji władz samorządowych, bez roku 2018. Wyniki wyróżniają wysoką aktywność wokół inicjatywy lokalnej w Katowicach. Uwagę przyciągają też Kielce, które już w latach 90. wprowadziły i z sukcesem wdrożyły własną inicjatywę pod nazwą „lokalna inicjatywa inwestycyjna”, która obecnie jest chętnie wykorzystywanym narzędziem.

Z badań wynika, że 43 proc. gmin przewiduje ścieżkę proceduralną dla wniosków o rozpoczęcie konsultacji społecznych składanych przez mieszkańców. Tylko 23 proc. rad gmin podjęło uchwały o inicjatywie lokalnej, mimo że obliguje je do tego ustawa o działalności pożytku publicznego. 19 proc. gmin zawarło w swoim statucie regulacje dotyczące obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, 44 proc. gmin nie gwarantuje swoim mieszkańcom dostępu do żadnego z badanych narzędzi partycypacji. Wszystkie trzy narzędzia obecne są tylko w 4 proc. gmin. Zbadano następujące narzędzia: konsultacje społeczne, inicjatywę lokalną i inicjatywę uchwałodawczą.

Sprawdź w LEX: Programy współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi - konsultacje i treść programu >

Większe miasta i mieszkańcy przodują

Analiza wykazała, że miasta na prawach powiatu różnią się od pozostałych gmin w każdym z badanych punktów – zdecydowanie większy jest dostęp do narzędzi partycypacji i wykorzystanie ich przez mieszkańców. Uchwały pozwalające na realizację inicjatywy lokalnej częściej mają większe gminy, mimo że według Fundacji Batorego miało to być narzędzie szczególnie przydatne małym miejscowościom.
Okazuje się, że gminy z województw północno-zachodnich częściej mają w swoim lokalnym prawie regulacje dotyczące współpracy z mieszkańcami niż gminy w południowo-wschodniej części kraju.

Sprawdź w LEX: Lokalne grupy działania jako nowa forma współdziałania jednostek samorządu terytorialnego >

Władze niechętnie wydają pieniądze na inicjatywy lokalne

Władze samorządowe niechętnie zabezpieczają środki w budżetach gmin na realizację inicjatyw  lokalnych zgłaszanych przez mieszkańców – analiza wykazała, że tylko 9 proc. badanych gmin ma taką rezerwę. Wydzielenie środków następowało w gminach, w których mieszkańcy składali wnioski o inicjatywę lokalną.

Eksperci ocenili, że nie wszystkie zgłoszone przez mieszkańców inicjatywy lokalne są podejmowane – w badaniu jedynie 45 proc. wniosków doczekało się realizacji.

Sprawdź w LEX: Czy gmina musi przeprowadzać konsultacje z mieszkańcami w sprawie projektu uchwały określającej tryb i szczegółowe kryteria oceny wniosków o realizację zadań publicznych w ramach inicjatywy lokalnej? >

Ważne jest zabezpieczenie w budżecie gminy środków na realizację zgłoszonych inicjatyw. Jak czytamy w raporcie, można wyobrazić sobie sytuację, gdy w budżecie gminy brak jest zarezerwowanych środ­ków na realizację inicjatyw mieszkańców i mieszkanek, przez co osoby zgłaszające taką inicjatywę mogą usłyszeć: „nie ma pieniędzy, aby sfinansować wasz pomysł”, co może skutecznie zniechęcić do aktywności.

Ile przeznaczają gminy na partycypację?

Kwoty na inicjatywę lokalną w poszcze­gólnych typach gmin znacznie się różnią. Np. Wrocław w ciągu czterech lat przeznaczył na ten cel w sumie 17,6 mln zł, co roku zwiększając rezerwę. Innym przypadkiem są Kato­wice, które w badanym okresie co roku przeznaczały po 1 mln zł z miejskiej kasy na wnioski mieszkań­ców i mieszkanek.

Jednak większość gmin rezerwowała dużo mniej. W ostatnim badanym roku, 2017, gminy wiejskie przeznaczyły średnio na ten cel prawie 12 tys. zł, gminy miejsko-wiejskie – średnio 50 tys. zł, a gminy miejskie – około 122 tys. zł. Miasta na prawach powiatu zarezerwowały na inicjatywy lokalne średnio prawie 1,3 mln zł.

Ustawa obliguje do uchwały o inicjatywie lokalnej

Jedynie 23 proc. rad gmin podjęło uchwały o inicjatywie lokalnej, mimo że obliguje je do tego ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Czytaj też: Watchdog wyszkoli, jak kontrolować działania władz lokalnych >>

Chaos prawny

Autorzy raportu zaznaczają problem systemowy, związany z tworzeniem prawa na poziomie ustawowym. Ustawy bywają czasem zbyt szczegółowe, precyzując na przykład, że konsultacje prowadzone są z „mieszkańcami”, ale ich nie definiując. Wprowadzają również chaos prawny tam, gdzie inne regulacje ustawowe i uchwały spotykają się z procedu­rami Kodeksu postępowania administracyjnego. A tam gdzie w dobrej wierze pozostawia się samo­rządom lokalnym swobodę w tworzeniu miejscowych przepisów, bywa, że „na wszelki wypadek” mieszkańcy i mieszkanki pozbawiani są przysługujących im praw.

Autorzy uważają, że konieczne są dobre praktyki i edu­kacja. Ogranicza się mieszkańców inicjują­cych konsultacje do osób posiadających czynne prawo wyborcze, co stoi w sprzeczności z trybem wnioskowym KPA. Brakuje orzecznictwa w tym zakresie, co pozwoliłoby mieć pewność, jaka interpretacja jest słuszna.

Brak jednej podstawy praw­nej regulującej proces konsultacji

Partycypacja jest regulowana w pięciu obszernych ustawach. Jest to ustawa o samorządzie gminnym, gdzie wypadki przewidziane ustawą oraz „inne ważne dla gminy” mogą być konsultowane z mieszkańcami, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – gdzie konsultacje dotyczą miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studiów uwarun­kowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z mieszkańcami.

W ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju uregulowane są konsultacje projektów strategii rozwoju jednostek samorządu terytorialnego z partnerami społecznymi.

Ustawa o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochro­nie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stanowi natomiast m.in. o konsultacjach decyzji środowiskowych w sprawie zgody na realizację przedsięwzięcia ze spo­łeczeństwem. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przewiduje prowadzenie polityki rynku pracy w dialogu z partnerami społecznymi.

Wyniki konsultacji nie są wiążące, ale pełnią ważną funkcję

Jak wynika z badań, mieszkańcy często są zdania, że udział w konsulta­cjach społecznych jest stratą czasu, ponieważ władze lokalne i tak same podejmą decyzję. Jak wynika z raportu, może to być związane z tym, że wyniki konsultacji społecznych nie są wiążące dla organów. Autorzy podkreślają jednak, że pełnią one ważną funkcję – wskazują nastawienie miesz­kańców do danego przedsięwzięcia. Mogą oni nie tylko je zaakceptować, ale również oprotestować, czego nie przewidują pozostał formy partycypacji – sprzeciwu nie można zgłosić w budżecie obywatelskim ani przy inicjatywie lokalnej.

Konsultacje społeczne są jednak częściej wykorzystywane niż inicjatywa lokalna.

Czytaj też: Wójt powinien zarządzać gminą, jak prezes firmą, a nawet lepiej >>

Mieszkańcy rzadko korzystają ze swoich uprawnień

Z badań wynika też, że mieszkańcy rzadko korzystają ze swoich uprawnień. Po zapytaniu o liczbę konsultacji społecznych zainicjo­wanych w latach 2014-2017 okazuje się, że w sumie na 221 gmin objętych badaniem tylko w 13 gminach wnioskowano o przeprowadzenie konsultacji. W ciągu 4 lat było to 39 przypadków, przy czym aż 11 z nich przypada na gminę Tworóg w woje­wództwie śląskim. Co zaskakuje - to gmina wiejska.

Z badania jasno wynika, że gminy wiejskie i miejsko­-wiejskie najrzadziej podejmują uchwałę o inicjatywie lokalnej. To zastanawiające, ponieważ według autorów idea czynu społecznego i uzasadnienie prawne wskazywałoby, że jest to instrument właśnie dla tego typu gmin i ma ułatwiać zaangażowanie ludzi w rozwiązywanie lokalnych trudności.

Autorami raportu są eksperci Fundacji im. Stefana Batorego Ewa Zielińska z Uniwersytetu Warszawskiego i Dariusz Kraszewski. Z pełną wersją można się zapoznać na stronie akcji Masz Głos>>

Zobacz procedury dostępne w LEX:

Wnoszenie uwag i wniosków w procedurach z udziałem społeczeństwa w sprawach indywidualnych >

Wnoszenie uwag i wniosków w procedurach opracowywania dokumentów wymagających udziału społeczeństwa >

Udział społeczeństwa w opracowywanych lub zmienianych dokumentach wymagających strategicznej oceny oddziaływania na środowisko >

Udostępnienie informacji publicznej na wniosek >

Samorząd terytorialny XXI wieku

Irena Lipowicz

Sprawdź  

 

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.