Działalność administracji publicznej podlega permanentnej ocenie, nadzorowi i kontroli. Wykorzystywanie środków publicznych pozostaje pod lupą nie tylko wyspecjalizowanych instytucji nadzorczych i kontrolnych, podlega też społecznej ocenie dokonywanej na co dzień przez mieszkańców – jak to jest czynione w samorządach terytorialnych – oraz przez środki masowego przekazu.

 

Ciągła analiza pracy administracji ma zmierzać do osiągania jak najlepszych wyników, jednocześnie korygując i skutecznie eliminując nieprawidłowości jej pracy. Instrumenty prawne wprowadzane przez ustawodawcę, mimo ich różnych nazw, poruszanych obszarów problemowych oraz spodziewanych skutków, niejednokrotnie swoim zakresem przedmiotowym są do siebie zbliżone, choć pozostają ewidentne różnice, co wynika z postawionych przed nimi celów. Przykładem ilustrującym tę tezę jest ewaluacja i kontrola zarządcza. System kontroli zarządczej został wprowadzony stosunkowo niedawno, z dniem 1 stycznia 2010 r., ustawą o finansach publicznych dalej: u.f.p. .

W myśl art. 68 ust. 1  u.f.p.  kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności (art. 68 ust. 2  u.f.p. ):

  1. zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi;
  2. skuteczności i efektywności działania;
  3. wiarygodności sprawozdań;
  4. ochrony zasobów;
  5. przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania;
  6. efektywności i skuteczności przepływu informacji;
  7. zarządzania ryzykiem.

Zdecydowanie szerszą płaszczyznę praktyczną w mniejszym stopniu prawną posiada ewaluacja, która pojawiła się w Polsce po raz pierwszy w 2004 r. w związku z współfinansowaniem zadań publicznych z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Ewaluacja (według wytycznych nr 6 Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie ewaluacji programów operacyjnych na lata 2007 – 2013, z dnia 30 maja 2007 r.) jest definiowana jako osąd (ocena) wartości interwencji publicznej dokonywany przy uwzględnieniu odpowiednich kryteriów (skuteczności, efektywności, użyteczności, trafności i trwałości) i standardów. Osąd dotyczy zwykle potrzeb, jakie muszą być zaspokojone w wyniku interwencji oraz osiągniętych efektów. Ewaluacja oparta jest na specjalnie w tym celu zebranych i zinterpretowanych informacjach za pomocą odpowiedniej metodologii. 

Zgodnie z Rozporządzeniem Rady Europejskiej nr 1083/2006 ewaluacja ma na celu poprawę: ,,jakości, skuteczności i spójności pomocy funduszy oraz strategii i realizacji programów operacyjnych w odniesieniu do konkretnych problemów strukturalnych dotykających dane państwa członkowskie i regiony, z jednoczesnym uwzględnieniem celu w postaci trwałego rozwoju i właściwego prawodawstwa wspólnotowego dotyczącego oddziaływania na środowisko oraz strategicznej oceny oddziaływania na środowisko”.

Dotychczas prawne uregulowanie procesu ewaluacji zostało zawarte w dwóch ustawach. Pierwszym aktem jest ustawa z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 z późn. zm., dalej: u.z.p.r.), gdzie mocą dyspozycji zawartej w art. 16 ust. 6 nakłada się na instytucje opracowujące programy obowiązek przyjęcia raportu ewaluacyjnego, zawierającego uprzednią ewaluację skuteczności i efektywności realizacji programu (tzw. ewaluacja ex-ante, czyli przed rozpoczęciem interwencji). Artykuł 26 ust. 1 pkt 12 u.z.p.r. nakłada na instytucję zarządzającą obowiązek monitorowania postępów realizacji, ewaluację programu operacyjnego w trakcie wdrażania interwencji (ewaluacja on-going, czyli w trakcie wdrażania zadania) oraz stopnia osiągania jego celów. Ewaluację wykorzystuje także art. 35 ust. 6 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 256 poz. 2572 z późn. zm.), w wykonaniu którego Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 7 października 2009 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz.U. Nr 166, poz. 1324, dalej: rozporządzenie).

Przywołany akt prawny wśród form nadzoru pedagogicznego wyróżnia: ewaluację, kontrolę i wspomaganie (§ 6), przy czym na swoje potrzeby wyraźnie różnicuje kontrolę od ewaluacji. Przez kontrolę w tym wypadku należy rozumieć działania organu sprawującego nadzór pedagogiczny prowadzone w szkole lub placówce w celu oceny stanu przestrzegania przepisów prawa dotyczących działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek ( § 2 pkt 9 rozporządzenia). Definicja kontroli ujęta w rozporządzeniu jest zgodna z poglądami doktryny prawa administracyjnego (por. R.Giętkowski, Kontrola, (w:) Leksykon prawa administracyjnego. 100 podstawowych pojęć, (red.) E.Bojanowski, K. Żukowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 128-135). Ewaluacja to praktyczne badanie oceniające przeprowadzane w szkole lub placówce ( § 2 pkt 4 rozporządzenia). Ustawodawca wyróżnia cztery rodzaje ewaluacji. Ewaluacja zewnętrzna przeprowadzana jest przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, z kolei ewaluacja wewnętrzna wykonywana jest przez dyrektora szkoły lub placówki. Ewaluacja całościowa przeprowadzana jest w zakresie wybranych obszarów jak: efekty działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, procesy zachodzące w szkole lub placówce, funkcjonowanie oraz zarządzanie szkołą lub placówką. Ewaluacja problemowa to ewaluacja zewnętrzna przeprowadzana w zakresie wybranych problemów, o których mowa wyżej.

Zatem można przyjąć, że ewaluacja to szeroki i wszechstronny proces polegający na gromadzeniu informacji i danych z określonego obszaru problemowego, kompleksowe, systematyczne ich badanie oraz analizowanie z uwzględnieniem przyjętych kryteriów i standardów. Na tej podstawie następuje dokonanie oceny i sformułowanie wniosków służących wdrożeniu nowych rozwiązań lub dokonaniu korekty już istniejących. Ewaluacja to oczywiście odrębny instrument prawny, służący każdorazowo wdrożeniu określonego rozwiązania. Zawiera ona pewne cechy wspólne z kontrolą i monitoringiem, jednakże trzeba zauważyć, że ewaluacja obejmuje znacznie szersze spektrum metod i technik analitycznych i badawczych zmierzających w konsekwencji najpierw do pomiaru efektów, po czym do zaaplikowania określonego rozwiązania. Celem każdej kontroli jest zawsze zapewnienie legalności, podczas gdy kluczowym celem kontroli zarządczej staje się skuteczność i efektywność, nastawiona na osiąganie rezultatów przy zachowaniu legalności, jako jednego z kryteriów działania.

Oprócz legalności do kryteriów kontroli zalicza się także: celowość, rzetelność, gospodarność i zgodność z polityką rządu. W tym zakresie kryteria kontroli zarządczej są zbieżne z ewaluacją, ponieważ wśród jej kryteriów wymienia się także skuteczność jako ocenę stopnia realizacji zakładanych zadań oraz efektywność, rozumianą jako ocenę relacji między nakładami a osiągniętymi rezultatami. Kontrola zarządcza sama w sobie jest otwarta na różną problematykę. Obejmuje zwykle pięć obszarów problemowych, które pozostając kompatybilne między sobą, zapewniają dynamizm funkcjonującego systemu, pod warunkiem, że proces kontrolny jest realizowany zgodnie z przyjętymi standardami. Kontrola zarządcza jest systemem złożonym, który ma za zadanie sprawić, aby samorządowa jednostka organizacyjna i jednostka samorządu terytorialnego osiągnęły cele przed nimi postawione. Wspomniane obszary mianowicie to: środowisko wewnętrzne, cele i zarządzanie ryzykiem, mechanizmy kontroli, informacja i komunikacja oraz monitorowanie i ocena systemu kontroli.

Kontrola zarządcza jest powiązana z funkcjonowaniem organizacji w sensie podmiotowym. Właściwe i zrozumiałe określenie misji organizacji będzie sprzyjać ustaleniu hierarchii celów i zadań, a to powinno wpłynąć na efektywne zarządzanie ryzykiem. Jeśli ryzyko zostanie właściwie zidentyfikowane w następstwie należy określić rodzaj interwencji; czy przyjąć postawę tolerowania, wycofania się, przeniesienia czy też podjąć aktywne działanie w celu obniżenia poziomu danego ryzyka do bezpiecznego.

Kontrola zarządcza co do zasady ma charakter kontroli wewnętrznej. W rzeczywistości mogą być wykorzystywane instrumenty kontroli zewnętrznej, np. audyt certyfikujący jakość pracy jednostki samorządu terytorialnego, czy też audyt obejmujący badanie i ocenę adekwatności i skuteczności systemu kontroli wewnętrznej, identyfikacji i zarządzania ryzykiem oraz jakości realizowanych zadań.

Ewaluacja ze względu na sposób organizacji może przybrać formę wewnętrzną i zewnętrzną. W pierwszym przypadku wykonują ją podmioty, które są odpowiedzialne za całokształt realizacji danego obszaru problemowego, natomiast ewaluacja zewnętrzna polega na przekazaniu oceny ewaluatorom zewnętrznym. Ewaluacja może być prowadzona przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, w trakcie jego prowadzenia, jak i po zakończeniu realizacji przedsięwzięcia.

Ewaluacja i kontrola zarządcza w bardzo wąskim zakresie pozostają ze sobą spójne. Podczas gdy ta pierwsza ma na celu dokonanie oceny, czy przyjęte założenia sprawdzają się w rzeczywistości i czy podjęte działania są efektywne, to kontrola zarządcza zmierza do zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem ale też efektywny i terminowy.

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.)