Czy radny musi zabierać głos nad raportem o stanie gminy

Regulacje dotyczące raportu o stanie gminy w przepisach samorządowych ustaw ustrojowych są lakoniczne. Po pierwsze, art 28aa w ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że “rada gminy rozpatruje raport, (...) podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę.” Po drugie, w ust. 5 wskazuje się, że “w debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych.”

Milczenie radnych może podważyć legalność debaty

Podejście pierwsze opiera się na stanowisku, że radny fizycznie musi zabierać głos na sesji, by uznać, że sesja odbyła się w sposób rzeczywisty. Brak wypowiedzi werbalnej może być interpretowany jako podważający legalność całej debaty. W jednym z orzeczeń NSA wskazał praktyczną celowość prowadzenia dyskusji. Chodziło o sporządzenie uzasadnienia w przypadku nieudzielenia takiego absolutorium. Wskazano, że "nie sposób bowiem dla celów sporządzenia uzasadnienia takiej negatywnej uchwały zrekonstruować motywów radnych, czym się oni kierowali, głosując, co ocenili oni dobrze, a co źle w przedłożonym radzie gminy przez wójta raporcie o stanie gminy. W takich przypadkach nie jest możliwe sporządzenie post factum uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, które odzwierciedlałoby w pełni rzeczywiste motywy, intencje i argumenty głosujących, o ile nie zostały one ujawnione w toku przeprowadzonej debaty nad raportem o stanie gminy.” (wyrok NSA z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 491/22). W dalszej części uzasadnienia wskazano, że w takiej sytuacji jakakolwiek kontrola formalna, w tym sądowa, może ograniczać się wyłącznie do kwestii formalnych.

Wystarczy formalne otwarcie debaty

Stanowisko drugie sprowadza się do tego, że najważniejszym aspektem jest wyłącznie, aby w sesji znajdował się punkt “dyskusja nad raportem o stanie gminy/powiatu” i aby przewodniczący pozwolił zabrać głos. Autora przekonuje rozstrzygnięcie WSA wskazujące, że “przeprowadzenie debaty nad raportem o stanie gminy ma charakter wymogu proceduralnego, który nie musi zostać skonsumowany poprzez zabranie głosu przez radnych. Istotne jest wyłącznie to, czy z protokołu sesji rady wynika, że przewodniczący otworzył dyskusję nad raportem. To, czy ktokolwiek wziął w niej udział, dla pozytywnej weryfikacji wymogu przeprowadzenia dyskusji jest bez znaczenia.” (wyrok WSA w Szczecinie z 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 978/21).

Zobacz również: Raport o stanie gminy – milczący obowiązek radnych

Argumentacja tego rodzaju jest dla autora bliższa. Po pierwsze, przepis gwarantuje, że ma odbyć się dyskusja, a więc przewodniczący rady musi zagwarantować, że każdy radny może się wypowiedzieć i to bez ograniczeń czasowych. Po drugie, również w polskim systemie prawnym rzeczywiście istnieją sytuacje, w których ustawa wiąże skutki prawne z użyciem określonych formuł lub zachowań. To nie tylko kwestia tradycji – w wielu przypadkach niedochowanie formalnych wymogów może prowadzić do nieważności danej czynności. Jest to tradycja wzięta jeszcze ze starożytności, gdzie wierzono, że słowa są jak zaklęcia i wypowiedzenie ich na głos przyznaje określone skutki. Obecnie jest to kwestia tradycji, ale i wymogów formalnych. I tak w ustawach samorządowych określone zachowanie lub wymóg użycia określonych słów istnieje. Tytułem przykładu stosownie do art. 23 a w ust. 2 wskazano, że “ślubowanie odbywa się w ten sposób, że po odczytaniu roty wywołani kolejno radni powstają i wypowiadają słowo "ślubuję". Ślubowanie może być złożone z dodaniem zdania: "Tak mi dopomóż Bóg". Tak więc czasami w ustawach czasami wyraźnie formułki i gesty są wskazane dosłownie. W ustawie o samorządzie gminnym/ powiatowym w zakresie dyskusji nad raportem o stanie gminy/ powiatu takiego obowiązku nie ma. Co więcej, w statutach nie można nałożyć dodatkowych obowiązków na radnych. Ich mandat jest bowiem wolny. Jeśli więc chcą go realizować w ten sposób, że po słowie “ślubuję” na początku kadencji, nie będą w ogóle zabierać głosu na sesji, ustawodawca daje im takie prawo. To wyborcy mają to oceniać. Tak też wskazuje orzecznictwo: “Brak aktywnego udziału radnego w dyskusjach na forum rady może wywoływać jedynie odpowiedzialność polityczną radnego, znajdującą odzwierciedlenie w decyzjach wyborców, oceniających dotychczasową działalność radnego na forum organów gminy, w ewentualnych kolejnych wyborach samorządowych.” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 13 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 752/20).

Granice przewodniczącego – kiedy ograniczenie głosu narusza prawo

Autor pragnie podkreślić, że na odwrót, tj. jeśli radny chce zabrać głos, a przewodniczący go ogranicza, to “stanowi o ograniczeniu czasowym jego wypowiedzi do zera, co w konsekwencji przesądza o istotnym naruszeniu art. 28aa ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym.” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 737/22).

Podsumowując powyższe, jeśli radni chcą zabierać głos, mają takie prawo i jakiekolwiek ich ograniczenia będzie stanowiło o istotnym naruszeniu prawa. Z drugiej strony, jeśli odbyła się “cicha” dyskusja, tj. została formalnie została otworzona, radni nie zabrali głosu i nie udzielili wotum zaufania, to proceduralnie dyskusja się odbyła. Norma art. 28aa została zrealizowana.

Dr n. prawnych Bartosz Mendyk, specjalizuje się w ochronie danych osobowych i dostępie do informacji publicznej. Pełni funkcję Inspektora Ochrony Danych w licznych instytucjach samorządowych i różnego szczebla.

Nowość