Zgodnie z art. 5a i 5b ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 (zwanej dalej: u.d.p.p.) wskazane organy administracji publicznej, w tym organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego uchwalają, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi (np. fundacjami, stowarzyszeniami) oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p. (np. jednostkami organizacyjnymi kościołów i związków wyznaniowych, spółdzielni socjalnych), roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p. i czynią to – co szczególne ważne z perspektywy tego opracowania – do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Wskazany termin budzi szereg istotnych wątpliwości tak w praktyce administracyjnej, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych.

Program współpracy, o którym mowa w art. 5a i 5b u.d.p.p., pełni wiele istotnych funkcji. Określa bowiem: (1) zasady współpracy organów administracji publicznej, a w tym organów jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi, (2) zakres przedmiotowy tej współpracy (tzn. zadania publiczne, których realizacja będzie zlecana organizacjom pozarządowym w trybie otwartego konkursu ofert), a także (3) wysokość środków planowanych na realizację programu i objętych nim zadań publicznych. Jest więc dokumentem ważnym dla organów administracji publicznej, gdyż ustala zakres zadań publicznych zlecanych podmiotom spoza systemu administracji publicznej i wysokość potrzebnych do tego środków, a ponadto umożliwia tym podmiotom zaplanowanie całorocznej działalności.

Uchwalenie programu współpracy jest – w świetle art. 5a i 5b u.d.p.p. - obowiązkiem określonych organów administracji publicznej, a w tym organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Redakcja przytoczonych przepisów u.d.p.p. wskazuje, że jest to obowiązek o charakterze pozytywnym – nakaz, który trzeba spełnić przed upływem określonego terminu. Pojawia się jednak wątpliwość co do charakter prawnego terminu, co ma z kolei znaczenie praktyczne. Jakie będą bowiem skutki naruszenia tego terminu przez organy administracji publicznej?

W nauce prawa wyróżnia się kilka rodzajów terminów, a wśród nich: (1) terminy zawite i (2) terminy instrukcyjne. Najogólniej rzecz ujmując termin zawity jest nieprzekraczalny, a jego przekroczenie rodzi sankcje w postaci nieważności czynności podjętej po jego upływie, zaś termin instrukcyjny ma charakter dyscyplinujący, a więc jego funkcją jest usprawnienie działania organów administracji publicznej, ale jego naruszenie nie powoduje powyżej przedstawionej sankcji. W tym kontekście należy podjąć próbę odpowiedzi na pytanie: jaki charakter prawny ma termin uchwalenia programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p, o którym mowa w art. 5a i 5b? Czy jest to termin zawity?

Czy może termin instrukcyjny?

Wykształciły się – w orzecznictwie sądów administracyjnych – dwie linie orzecznicze dotyczące tej kwestii.

W myśl pierwszej z nich wskazany termin ma charakter zawity, a tym samym uchwalenie programu współpracy po jego upływie oznaczałoby istotne naruszenie prawa, a w konsekwencji objęcie uchwały sankcją nieważności. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu: „termin określony w art. 5a ust. 1 ustawy 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie należy traktować jako termin zawity. Jego naruszenie i uchwalenie programu, który ma obowiązywać w następnym roku kalendarzowym, po dniu 30 listopada, powoduje istotne naruszenie prawa przez tak podjętą uchwałę” (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 maja 2011 r., III SA/Wr 127/11, LEX nr 1100655), albo w innym orzeczeniu: „uchybienie terminowi zastrzeżonemu w art. 5a ust. 1 ustawy z 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, nie może być uznane za nieistotne naruszenie prawa (...). Termin z art. 5a ust. 1 ustawy z 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, należy traktować jako termin ustawowy, nieprzywracalny i obowiązkowy” (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2011 r., III SA/Wr 221/11, LEX nr 844628).

Zgodnie z drugą linią orzeczniczą termin, o którym mowa w art. 5a i 5b u.d.p.p. jest terminem instrukcyjnym. Za takim poglądem opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny: „Niedochowanie terminu określonego w art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.), mimo że stanowi naruszenie prawa, samo przez się nie pozbawia organu stanowiącego kompetencji do podjęcia uchwały w sprawie programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i nie uzasadnia stwierdzenia nieważności takiej uchwały” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1824/11, LEX nr 1103446), czy też w innym orzeczeniu: „Termin, o którym mowa w przepisie art. 5a ust. 1 ustawy z 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, nie jest terminem zawitym. Uznanie terminu „do 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu” za termin instrukcyjny, wewnętrzny nie oznacza, że organy stanowiące mogą się uchylać od podjęcia stosownej uchwały. Oznacza natomiast, że uchybienie wskazanego terminu, mimo że stanowi niewątpliwie naruszenie prawa, nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały i samo przez się nie pozbawia organu stanowiącego kompetencji do podjęcia takiej uchwały” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., II OSK 2107/11, LEX nr 1152139).

Należy podzielić zdanie Naczelnego Sądu Administracyjnego o instrukcyjnym charakterze terminu z art. 5a i 5b u.d.p.p. Gdyby przyjąć że wskazany termin jest zawity, a w konsekwencji, że uchwała podjęta po jego upływie istotnie narusza prawo, a więc jest objęta sankcją nieważności, to powstałaby możliwość intencjonalnego uchybiania terminu w celu obejścia obowiązku uchwalenia programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p., co byłoby w oczywisty sposób sprzeczne z intencjami prawodawcy wyrażonymi w przepisach u.d.p.p.