Katarzyna Kubicka-Żach: Dlaczego powstały budżety obywatelskie?
Adrian Misiejko z Zakładu Prawa Administracyjnego i Nauki o Administracji WPiA Uniwersytetu Adama Mickiewicza w Poznaniu, autor książki „Budżet obywatelski w praktyce samorządów”: Myślę, że powodem tego jest dostrzeżenie, że budżet obywatelski (BO) to mechanizm korzystny dla budowania wspólnoty lokalnej oraz efektywne narzędzie decydowania o wykonywaniu niektórych zadań publicznych. Zyskują one na popularności od ok. 2010 roku - zarówno wśród władz lokalnych, jak i mieszkańców. Z jednej strony daje tym ostatnim możliwość zaangażowania się w funkcjonowanie swojej wspólnoty, a z drugiej - umożliwia samorządowcom reagowanie na potrzeby, które być może nie były wcześniej wystarczająco sygnalizowane lub nie przypisywali im oni odpowiedniego znaczenia.
Do 2018 roku BO nie były uregulowane wprost w ustawie, lecz uruchamiano je na podstawie przepisów o konsultacjach. Poszczególne jednostki samorządowe tworzyły regulaminy zgodnie z lokalnymi lub regionalnymi potrzebami i wskazywały, jakie środki mogą przeznaczyć na zadania wybrane przez mieszkańców. Nie było jednak obowiązku późniejszej realizacji zwycięskich przedsięwzięć, bo konsultacje w swej istocie były niewiążące. Co więcej, organy nadzoru i sądy administracyjne kwestionowały zapisy uchwał, w których organy jednostek samorządu terytorialnego stanowiły o „samozwiązaniu” obowiązkiem realizacji zwycięskich projektów. W konsekwencji BO był swego rodzaju „umową dżentelmeńską” władzy z mieszkańcami.
Sytuacja zmieniła się jednak od wprowadzenia obowiązku ustawowego, choć dotyczy to tylko większych miast. Na czym ta zmiana polegała?
Duża nowelizacja ustaw samorządowych wprowadziła ustawowe ramy uruchamiania i przeprowadzania BO, które obligują miasta na prawach powiatu do wprowadzania budżetów partycypacyjnych. Inne jednostki samorządu terytorialnego – pozostałe gminy oraz powiaty i województwa – mogą tworzyć BO, ale jeśli się na to zdecydują, to stają się związane wymogami ustawowymi. W szczególności oznacza to obowiązek uwzględnienia i realizowania projektów wybranych przez mieszkańców.
Zobacz w LEX: Budżet obywatelski według nowych zasad >
Dlaczego ustawodawca uznał, że obowiązek ma dotyczyć większych jednostek?
Prawdopodobnie dlatego, że idea BO „wyszła” z większych miast i w nich BO ma duże znaczenie. To one zazwyczaj mogą przeznaczyć większe kwoty na realizację zwycięskich projektów. W pracach komisji sejmowej wskazywano, że wprowadzenie analogicznego wymogu w odniesieniu do mniejszych gmin mogłoby prowadzić do powstania fikcyjnych budżetów obywatelskich.
Sprawdź w LEX: Czy realizację projektów z budżetu obywatelskiego można zlecić w drodze konkursu dla organizacji pozarządowych? >
Co jest szczególnie istotne w konstrukcji budżetów obywatelskich?
Oczywiście jest to możliwość proponowania i wybierania projektów, które mają być realizowane w danej wspólnocie samorządowej przez samych członków tej wspólnoty. Z punktu widzenia organów jest to natomiast możliwość dostosowania ich do lokalnych lub regionalnych uwarunkowań. Tak jak wspomniałem, przed rokiem 2018 samorządy mogły bardziej samodzielnie kreować procedurę. Od wejścia w życie nowelizacji są one znacznie bardziej ograniczone. Bez względu na to czy uznają, że dane rozwiązanie ustawowe lub dominująca interpretacja przepisów sprawdzi się na ich terenie, muszą się dostosować i je uwzględnić, bo w przeciwnym razie ryzykują konflikt z organem nadzoru lub sądem administracyjnym.
Czytaj w LEX: Budżet obywatelski jst - zagadnienia finansowe >
Jakie są przykłady takich sytuacji?
Przed 2018 r. dopuszczalne było tworzenie różnorodnych podziałów w ramach BO. Przykładem było powoływanie rejonów wyłącznie na potrzeby BO, których granice mogły przebiegać niezależnie od granic jednostek pomocniczych. Obecnie jest to niemożliwe – ewentualny podział BO musi zgadzać się z granicami jednostek pomocniczych lub ich grup. Inny przykład: przed 2018 rokiem mieliśmy możliwość tworzenia puli na dedykowane wydatki, np. tzw. zielone BO, młodzieżowe czy z przeznaczeniem tylko na sport. Samorząd mógł samodzielnie o tym zdecydować. Obecnie są wątpliwości, w jakim zakresie jest to dopuszczalne.
Sprawdź w LEX: Czy zakupione wyposażenie w ramach budżetu obywatelskiego ma zostać zaewidencjonowane przez urząd miasta? >
Co więcej organy nadzoru niekiedy kwestionują wprowadzanie ograniczenia co do dopuszczalności składania pewnego rodzaju projektów. Pojawia się pytanie, czy np. można zakazać stawiania pomników w ramach budżetu obywatelskiego? Przed 2018 r. nie było większych wątpliwości, że takie ograniczenia można było ustalić. Z tego co mi wiadomo, nie jest natomiast kwestionowane wprowadzanie ograniczeń co do wielkości poszczególnych projektów, np. poprzez wskazywanie w uchwale ich maksymalnego kosztu – i bardzo dobrze.
Czytaj też: Proceduralne spory blokują budżety obywatelskie>>
Czyli obecnie zasady są mocno sformalizowane. Dlaczego?
Kwestie związane z uruchamianiem BO rzeczywiście są obecnie dość szczegółowo uregulowane. Myślę, że podstawową przesłanką ich wprowadzenia była chęć uniemożliwienia pozostawiania zwycięskich projektów bez realizacji. Także inne propozycje mają wzmacniać pozycję mieszkańców, co wiąże się m.in. z obowiązkiem ustalenia procedury odwoławczej w przypadku niedopuszczenia projektu do głosowania.
Czytaj w LEX: Fundusz sołecki jako budżet obywatelski >
Czy i w jakim zakresie należałoby więc zmienić przepisy?
Moim zdaniem nie należy likwidować wspomnianego obowiązku realizacji zwycięskich projektów czy dobrowolności tworzenia BO w większości JST. Można by jednak ukształtować przepisy w ten sposób, aby wprost wynikała z nich większa samodzielność samorządów m.in. w zakresie kształtowaniu podziału BO na pule - terytorialne czy przedmiotowe, czy kreowania procedury poza jej elementami obligatoryjnymi. Obecnie mamy co prawda wskazane, że uchwała musi „w szczególności” określać pewne kwestie, ale nie do końca wiadomo, co jeszcze można w niej zawrzeć.
Z wniosków pokontrolnych NIK wynikają między innymi rozbieżności co do podpisów mieszkańców pod projektami BO. Co pan o tym sądzi?
Moim zdaniem już w obowiązującym stanie prawnym samorząd może określić, czy wnioskodawcy będą mieli obowiązek zbierania podpisów poparcia pod projektami. To do organu stanowiącego należy rozstrzygnięcie, czy chce ograniczyć ryzyko zasypania urzędu wieloma słabo przygotowanymi projektami, czy też uzna, że lepiej byłoby, by wnioskodawcy nie skupiali się na szukaniu podpisów. W końcu i tak to mieszkańcy zdecydują w głosowaniu, który projekt wygra.
Czytaj w LEX: Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza w jst >
Przeciwnicy BO uważają, że są one niepotrzebne, skoro i tak samorząd ma zadania związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców. Poza tym, że są radni, przez których można się upomnieć o realizację pewnych zadań. Czy można to obronić?
Osobiście jestem zwolennikiem BO i doceniam JST, które podchodzą do niego poważnie. Myślę, że we współczesnym państwie nie ma możliwości, aby organy samorządowe były w stanie działać efektywnie bez zaangażowania mieszkańców na poziomie lokalnym czy regionalnym. Liczba potrzeb, które wymagają zaspokojenia jest tak ogromna, że trudno obejść się bez chociaż minimalnego uczestnictwa członków wspólnoty - innego niż tylko partycypacja polityczna w wyborach. Myślenie „oni zrobią to za nas, bo ich wybraliśmy” wydaje mi się nieco chybione. Oczywiście, mogą pojawiać się miejsca gdzie BO będzie pełnił funkcję „listka figowego”. Wówczas zamiast strategicznego patrzenia przez władze lokalne na rozwój i partycypację społeczną może się pojawić magiczne myślenie, że BO wszystko załatwi. To druga skrajność, która zakłada, że formalne wprowadzenie BO załatwia wszelkie sprawy związane z inicjowaniem zaangażowania mieszkańców w funkcjonowanie wspólnoty.
Innym problemem wydaje się traktowanie BO wyłącznie jako narzędzia do usuwania podstawowych braków infrastrukturalnych. Jest to oczywiście ważne z punktu widzenia podstawowych potrzeb wspólnoty, ale nie pozwala na wyzwolenie funkcji kreatywnej. Tymczasem dzięki BO zamiast na np. remontach dróg, malowaniu ławek czy doposażeniu sal w szkołach moglibyśmy skupić się na projektach mniej typowych, opartych o doświadczenie i kompetencje mieszkańców. To cały czas kwestia do dalszych dyskusji i analiz: czy nie można lepiej ukształtować procedury w konkretnych uwarunkowaniach lokalnych lub regionalnych. Ale powiedzmy sobie szczerze – lepiej, jeżeli za pomocą BO zaspokajane są potrzeby podstawowe, niż gdyby miało to w ogóle nie nastąpić.
Inni wskazują na patologie budżetów obywatelskich…
Istotnym problemem jest trudność związana ze zidentyfikowaniem wśród głosujących tych osób, którzy nie są mieszkańcami danej JST. Na poziomie ustawowym nie przewidziano bowiem, jak sprawdzić, czy osoba, która chce wziąć udział w procedurze, jest do tego uprawniona, albo czy to osoba uprawniona rzeczywiście oddała głos zarejestrowany w systemie. Bywa, że niektórzy tak bardzo chcą realizacji jakiejś inwestycji, że są w stanie głosować w imieniu innych mieszkańców, także bez ich zgody. Nie mówiąc już o sytuacji, w której głosują osoby, które w ogóle nie są członkami wspólnoty.
Tu wracamy do kwestii problemów w interpretacji przepisów. Wiele organów nadzoru, a obecnie także niektóre sądy administracyjne, kwestionuje możliwość żądania podawania numeru PESEL od osób, które chciałyby wziąć udział w BO. Z punktu widzenia samorządów jest to bardzo istotne dla możliwości identyfikacji tożsamości poszczególnych głosujących. Organy nadzoru i niektóre sądy odpowiadają natomiast, że PESEL nie pozwala na sprawdzenie, czy ktoś jest mieszkańcem danej jednostki samorządu terytorialnego. Jest to niewątpliwie duży problem. Dobrze byłoby, gdyby ustawodawca rozstrzygnął właśnie o dopuszczalnych metodach sprawdzania tożsamości wnioskodawców czy głosujących.
Sprawdź w LEX: Czy w ramach budżetu obywatelskiego możliwe jest wydzielenie puli środków na projekty osiedlowe? >
Czy chciałby pan jeszcze coś dodać na podsumowanie?
Tak – w rozmowie sporo miejsca poświęciliśmy sprawom trudnym. Nie mogą nam jednak umykać pozytywne efekty funkcjonowania budżetów obywatelskich. Zaliczam do nich wyzwolenie energii obywatelskiej i poczucia, że możemy bezpośrednio wpływać na nasze otoczenie. Tworzona jest pewna pamięć instytucjonalna, wzrastają kompetencje pracowników urzędów. Organizowane przez samorządy warsztaty i maratony pisania wniosków zwiększają świadomość zakresu spraw, którymi zajmują się gminy, powiaty czy województwa – a także ram prawnych, w których muszą się one poruszać. Wreszcie trzeba po prostu przyznać, że wielu z nas korzysta z pozytywnych efektów realizacji zwycięskich projektów poprzez użytkowanie tworzonej infrastruktury lub udział w organizowanych wydarzeniach. W konsekwencji BO uznaję za jeden z udanych mechanizmów działających w ramach samorządu terytorialnego.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
