Rządowe Centrum Legislacji opublikowało 15 listopada 2021 r. do konsultacji projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz niektórych innych ustaw. Projekt ten był przygotowywany od dłuższego czasu, a część z proponowanych zmian w razie wejścia w życie będzie miała znaczny wpływ na przebieg postępowań w sprawach rodzinnych. Do głównych zmian należy zaliczyć wprowadzenie rodzinnego postępowania informacyjnego oraz natychmiastowych świadczeń alimentacyjnych. 

Czytaj: Dłuższa droga do rozwodu - będą pouczenia, mediacje i sporo czasu na przemyślenia>>
 

Rodzinne postępowanie informacyjne

W uzasadnieniu do omawianego projektu wskazane zostało, że rozpad rodzin spowodowany separacją lub rozwodem jest aktualnie jednym z największych problemów społecznych. W związku z tym ustawodawca zaproponował wprowadzenie rodzinnego postępowania informacyjnego, uzasadniając to koniecznością ochrony dobra dzieci. Zgodnie z proponowanymi zmianami jeśli małżonkowie, którzy chcą się rozwieść lub wystąpić z pozwem o separację, mają wspólne małoletnie dzieci, sprawa będzie musiała zostać poprzedzona tzw. rodzinnym postępowaniem informacyjnym. Jego celem ma być pojednanie małżonków, a jeśli nie ma takiej możliwości – zawarcie ugody regulującej sposób wykonywania władzy rodzicielskiej, utrzymywanie kontaktów z dziećmi oraz kwestię alimentów.

Postępowanie informacyjne nie byłoby przeprowadzane w sytuacji, gdy jeden z małżonków został prawomocnie skazany za umyślne przestępstwo popełnione na szkodę drugiego małżonka bądź ich wspólnego małoletniego dziecka, a także jeśli przedstawiono mu zarzut popełnienia takiego czynu – chyba że z wnioskiem o przeprowadzenie rodzinnego postępowania informacyjnego wystąpiłby małżonek pokrzywdzony. Po otrzymaniu wniosku o wszczęcie takiego postępowania sędzia przewodniczący ustalałby termin spotkania informacyjnego, a także wyznaczałby mediatora i kierował strony do mediacji, przy czym taka mediacja byłaby dobrowolna.

Spotkanie poprowadzi sędzia albo urzędnik

Na spotkaniu informacyjnym – które miałby prowadzić sędzia, referendarz sądowy, urzędnik sądowy, asystent sędziego lub stały mediator – strony byłyby informowane o indywidualnych i społecznych skutkach rozpadu małżeństwa, w szczególności dla nich i dzieci, o działaniach jakie powinny podjąć dla utrzymania małżeństwa lub zawarcia ugody (np. mediacja, terapia). Rodzinne postępowanie informacyjne nie byłoby prowadzone w przypadku prawomocnego skazania za przestępstwo popełnione na szkodę drugiego małżonka lub ich wspólnego małoletniego dziecka czy też przedstawienia zarzutów w tego typu sprawach. Mediacja rodzinna trwałaby miesiąc, licząc od zakończenia spotkania informacyjnego, przy czym mogłaby zostać wydłużona na zgodny wniosek stron. Koniecznym elementem pozwu o rozwód lub separację byłoby postanowienie o umorzeniu postępowania informacyjnego oraz ugoda, jeśli została zawarta.

Czytaj: Urzędnik sądowy przepracowany, a ma zachęcać do mediacji przy rozwodzie>>

 


To już jest możliwe

Oceniając powyższą regulację należy podkreślić, że już teraz sądy mają możliwość skierowania stron na mediację, jeśli istnieją widoki na utrzymanie małżeństwa. Nic nie stoi na przeszkodzie mediowania również w zakresie ustalenia władzy rodzicielskiej, kontaktów i alimentów – jest to wręcz często stosowane narzędzie umożliwiające stronom wypracowanie porozumienia rodzicielskiego. Zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy, postępowanie informacyjne miałoby prowadzić do tego, by małżonkowie nie podejmowali decyzji o rozwodzie pochopnie. Należy jednak mieć na uwadze, że decyzja o rozwodzie jest podejmowana często w ostateczności, gdy strony nie widzą już innego rozwiązania, a ponadto poprzedzona jest  nierzadko terapią małżeńską lub indywidualną. Postępowania rozwodowe w obecnym stanie prawnym trwają w Polsce zdecydowanie zbyt długo (zwłaszcza w sytuacjach, których dotyczy projekt, a więc gdy małżonkowie mają dzieci). Skoro przez okres wielu miesięcy trwania postępowania małżonkowie przejawiają wolę rozwiązania małżeństwa, to raczej nie można mówić o pochopnym działaniu, a wprowadzanie kolejnych etapów tego postępowania powodujących jego wydłużenie należy ocenić negatywnie.

Nie wiadomo też, na czym miałoby polegać informowanie przez sąd o indywidualnych i społecznych skutkach rozpadu małżeństwa oraz jak miałoby to wpłynąć na decyzję małżonków. Nie sposób zresztą uznać, aby sędzia czy urzędnik sądowy posiadał kompetencje do prowadzenia takiej rozmowy – powinno to być zadaniem psychologa. Ponadto osoby składające pozew o rozwód zwykle są świadome jego skutków. Często korzystają z terapii psychologicznej, a także z porady adwokata czy radcy prawnego, którzy udzielają informacji na temat skutków prawnych rozwodu. Obowiązek udzielania takich pouczeń w toku sprawy można uznać za stygmatyzację osób, które chcą się rozwieść. Mnożenie przeszkód i barier w trudnej życiowo sytuacji nie jest uzasadnione.

Nie będzie zabezpieczenia postępowania

Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że zgodnie z planowaną zmianą do rodzinnego postępowania informacyjnego nie będą stosowane przepisy dotyczące zabezpieczenia postępowania. Wprawdzie zgodnie z proponowanymi zmianami postępowanie informacyjne miałoby trwać krótko, jednak ciężko przewidzieć, jak będzie to wyglądało w praktyce. Może więc okazać się, że przez kilka miesięcy – do czasu zakończenia postępowania informacyjnego i wniesienia pozwu wraz z wnioskiem o zabezpieczenie – dziecko będzie alienowane od rodzica albo nie będzie otrzymywać potrzebnych środków finansowych, ponieważ kwestie te nie zostaną zabezpieczone. Tak więc zmiana, która zgodnie z deklaracją ustawodawcy ma na celu dobro małoletnich, w rzeczywistości może doprowadzić do utrudnienia sytuacji dzieci i pogorszenia relacji rodzinnych, które mimo rozwodu w dalszym ciągu muszą umożliwiać rodzicom współpracę w zakresie spraw dotyczących małoletnich dzieci.

Natychmiastowe świadczenia alimentacyjne

Kolejną zaproponowaną zmianą są tzw. natychmiastowe świadczenia alimentacyjne. Miałyby one być dochodzone w postępowaniu nakazowym. Pozew byłby składany na urzędowym formularzu, a jedynymi załączanymi do niego dokumentami byłyby oświadczenie powoda (lub – w przypadku małoletniego dziecka – jego przedstawiciela ustawowego) o wszystkich faktach istotnych dla ustalenia zasadności powództwa oraz odpis aktu urodzenia powoda. Wspomniane oświadczenie powinno zawierać w szczególności informacje o dochodach uzyskiwanych przez powoda i jego przedstawicieli ustawowych, o kosztach utrzymania powoda oraz o liczbie dzieci pochodzących od tych samych rodziców, od których pochodzi powód, uprawnionych do świadczeń alimentacyjnych. W sytuacji, gdy oświadczenie nie budziłoby wątpliwości, sąd wydałby nakaz zapłaty. Sąd byłby przy tym zobowiązany do takiego podejmowania czynności, aby pierwsze posiedzenie odbyło się nie później niż w dwa tygodnie od prawidłowego wniesienia pozwu.

Wysokość natychmiastowych świadczeń alimentacyjnych byłaby wyznaczana w sposób określony w przepisach:

  • 21% minimalnego wynagrodzenia za pracę względem jednego dziecka,
  • 19 % minimalnego wynagrodzenia za pracę na każde z dwojga dzieci pochodzących od tych samych rodziców,
  • 17 % minimalnego wynagrodzenia za pracę na każde z trojga dzieci pochodzących od tych samych rodziców,
  • 15 % minimalnego wynagrodzenia za pracę na każde z czworga dzieci pochodzących od tych samych rodziców,
  • 13 % minimalnego wynagrodzenia za pracę na każde z pięciorga i więcej dzieci pochodzących od tych samych rodziców.

    

        

Zabezpieczenie zapewnia alimenty w czasie postępowania

Ustawodawca uzasadnia projekt wprowadzenia powyższej instytucji w taki sposób, że będą mogły z niej skorzystać osoby zainteresowane szybkim uzyskaniem orzeczenia, z pominięciem długiego i żmudnego procesu. W związku z tym należy zwrócić uwagę, że wprawdzie rzeczywiście sprawy alimentacyjne nierzadko trwają wiele miesięcy, jednak przepisy przewidują możliwość złożenia wniosku o zabezpieczenie, co pozwala na szybkie uzyskanie świadczenia alimentacyjnego na czas trwania procesu.

Wspominane wyżej zobowiązanie sądu do wyznaczenia pierwszego posiedzenia nie później niż w dwa tygodnie od prawidłowego wniesienia pozwu jest jedynie terminem instrukcyjnym, a doświadczenie pokazuje, że w praktyce sądy zwykle nie są w stanie dotrzymać takich terminów. Przykładem jest przepis art. 737 k.p.c. zgodnie z którym wniosek o udzielenie zabezpieczenia podlega rozpoznaniu bezzwłocznie, nie później jednak niż w terminie tygodnia od dnia jego wpływu do sądu, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, natomiast jeżeli ustawa przewiduje rozpoznanie wniosku na rozprawie, to należy ją wyznaczyć tak, aby mogła odbyć się w terminie miesięcznym od dnia wpływu wniosku. W praktyce jednak za wyjątkową należy uznać sytuację, w której sądom udaje się zmieścić w tym terminie. Dlatego również co do terminu w zakresie alimentów natychmiastowych istnieje obawa, że w praktyce nie będzie on zachowywany. Wprowadzanie kolejnych terminów instrukcyjnych nie spowoduje przyśpieszenia postępowania, nie stanowi również remedium na przewlekłość postępowania, które jest podstawowym zagrożeniem dla dobra małoletnich dzieci, ponieważ podczas długiego czasu oczekiwania na rozstrzygnięcie często konflikt podlega zaostrzeniu, nie są płacone alimenty, nie są uregulowane kontakty.

Ustandaryzowane kwoty alimentów

Wątpliwość budzą również proponowane ustandaryzowane kwoty alimentów. Przyjmując, że byłyby wyliczane od minimalnego wynagrodzenia brutto, w 2022 roku natychmiastowe świadczenie alimentacyjne na jedno dziecko wyniosłoby 651 zł, na każde z dwojga dzieci pochodzących od tych samych rodziców – 589 zł, w przypadku trojga dzieci byłoby to 527 zł na każde dziecko, czworga – 465 zł, natomiast pięciorga i więcej – 403 zł. Pojawia się więc wątpliwość, w ilu przypadkach skorzystanie z tego trybu rzeczywiście będzie bardziej korzystne, ponieważ w znacznej części spraw prawdopodobne byłoby uzyskanie wyższych kwot.

Automatyczne wygaśnięcie obowiązku alimentacyjnego

Pozytywnie należy ocenić proponowaną zmianę polegającą na tym, że obowiązek alimentacyjny względem dziecka nieposiadającego orzeczenia o niepełnosprawności, ustalony wyrokiem lub ugodą zawartą przed sądem albo mediatorem, będzie wygasał z dniem ukończenia przez dziecko 25 lat i z tym samym dniem tytuł wykonawczy stwierdzający ten obowiązek utraci moc co do świadczeń wymagalnych w przyszłości. Obowiązek alimentacyjny może jednak zostać przedłużony przez sąd na żądanie dziecka, które z uwagi na wyjątkowe okoliczności nadal nie jest w stanie utrzymać się samodzielnie. W obecnym stanie prawnym w takiej sytuacji wymagane jest złożenie przez zobowiązanego do alimentacji pozwu o uchylenie alimentów, co wiąże się z kosztami postępowania sądowego. W związku z tym automatyczne wygaśnięcie alimentów będzie stanowić dla takich osób spore ułatwienie.

 


Zawiadamianie prokuratora o sprawach

Kolejna z planowanych zmian miałaby polegać na tym, że sąd byłby zobowiązany do zawiadamiania prokuratora o każdej sprawie o ograniczenie lub pozbawienie władzy rodzicielskiej lub o zmianę rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, która byłaby wszczęta przez sąd z urzędu. W uzasadnieniu projektu wskazano: „Jak ustalono na kanwie wielu spraw, objętych nadzorem przez Prokuraturę Krajową, brak zawiadomienia prokuratora o sprawach dotyczących zagrożonego dobra dziecka może negatywnie wpływać na sprawność ustaleń w konkretnych przypadkach. Nadto organy postępowania przygotowawczego dysponują możliwościami pilnego przeprowadzenia czynności niecierpiących zwłoki oraz zebrania i zabezpieczenia dowodów (…)”. Nie zostało jednak szerzej wyjaśnione, na czym miałby polegać negatywny wpływ niezawiadomienia prokuratora o postępowaniu, ani jakie czynności miałby podejmować w tego typu sprawach.

W sprawach karnych prokuratorzy często nie stawiają się na wokandzie, jeśli nie mają takiego obowiązku. Z uwagi na to można obawiać się, że zawiadamianie ich w sprawach rodzinnych nie miałoby realnego wpływu na te postępowania, a jedynie stanowiłoby dodatkowe obciążenie dla prokuratur i sądów. W postępowaniach rodzinnych największe znaczenie ma zwykle ustalenie sytuacji rodzinnej stron, w szczególności jej ocena pod kątem psychologicznym. Ciężko powiedzieć, dlaczego w ocenie ustawodawcy w takich sprawach niezbędne miałoby być zawiadamianie prokuratora – bardziej zasadna byłaby możliwość szybkiego wydania opinii przez biegłego psychologa.

Kurator jedynie podczas kontaktów w miejscu stałego pobytu dziecka

Kontakty z dzieckiem mogą zostać uregulowane w taki sposób, że będą odbywać się w obecności wskazanej przez sąd osoby. Taką osobą może być na przykład kurator, natomiast zgodnie z proponowanymi zmianami kontakty w jego obecności mogłyby odbywać się jedynie w miejscu stałego pobytu dziecka. W projekcie ustawy zostało to uzasadnione w taki sposób, że dotychczas były wątpliwości na przykład odnośnie do tego, jakim środkiem transportu kurator ma się przemieszczać podczas kontaktów albo co ma zrobić w sytuacji, gdy w czasie spotkania rodzic będzie chciał zabrać dziecko do kina czy na basen. Ograniczenie obecności kuratora tylko do kontaktów odbywających się w miejscu zamieszkania dziecka miałoby wyeliminować te problemy.

Z takim uregulowaniem nie sposób się zgodzić. Obecność kuratora podczas kontaktów jest niezbędna zwykle w najtrudniejszych sytuacjach rodzinnych, w których występuje często bardzo duży konflikt pomiędzy rodzicami. W takim przypadku wspólne przebywanie przez rodziców oraz małoletnich w jednym domu podczas kontaktów, nawet w obecności kuratora, może skutkować narażeniem małoletnich na konieczność uczestniczenia w konflikcie rodziców.

Grzywna za niestawienie się na badaniu przez biegłych

Ustawodawca przewiduje wprowadzenie możliwości ukarania grzywną osoby, która została zobowiązana do poddania się badaniom niezbędnym do wydania opinii przez opiniodawczy zespół specjalistów sądowych, a bez usprawiedliwionych powodów nie stawiła się na to badanie. To samo miałoby dotyczyć osoby, która bez usprawiedliwienia nie doprowadzi dziecka na takie badanie. Tę zmianę należy ocenić pozytywnie, ponieważ celowe unikanie badania przez biegłych może znacząco przedłużać postępowanie, a dotychczas sąd nie dysponował możliwością pociągnięcia do odpowiedzialności za takie postępowanie.

Postępowanie wykonawcze w sprawach rodzinnych

Za korzystną należy uznać propozycję wprowadzenia postępowania wykonawczego w sprawach rodzinnych i opiekuńczych oraz z zakresu kurateli. Aktualnie obowiązujące przepisy jedynie szczątkowo regulują postępowanie po wydaniu orzeczenia w takich sprawach, a przy tym są rozproszone w różnych ustawach. Dlatego kompleksowa regulacja powinna skutkować ujednoliceniem działań sądów i innych organów. W projekcie uregulowane zostało między innymi to, że w toku postępowania wykonawczego sędzia oraz kurator sądowy mogą żądać od uczestników postępowania złożenia wyjaśnień oraz zwracać się do odpowiednich organów i instytucji o informacje niezbędne do prowadzenia postępowania. Ustalone zostały też między innymi obowiązki kuratora obecnego podczas kontaktów rodzica z dzieckiem oraz uprawnienia kuratora wykonującego orzeczenie (np. możliwość żądania przez kuratora zmiany lub uchylenia orzeczenia, umorzenia postępowania wykonawczego, zmiany częstotliwości składania sprawozdań z nadzoru).

 

Wnioski o zabezpieczenie w sprawach rodzinnych

Jeden z postulowanych przepisów stanowi, że w sprawach małżeńskich, rodzinnych i opiekuńczych wniosek o zabezpieczenie mógłby być składany jedynie w terminie miesiąca od dnia złożenia pisma wszczynającego postępowanie lub wystąpienia okoliczności uzasadniającej złożenie wniosku. W razie złożenia wniosku po tym terminie miałby on zostać odrzucony, chyba że brak zabezpieczenia spowodowałby bezpośrednie zagrożenie dobra małoletniego dziecka.

W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że jedną z głównych przyczyn przewlekłości postępowań sądowych, które nie są zależne od sądów, są składane wielokrotnie wnioski o zabezpieczenie i o zmianę zabezpieczenia, które następnie są zaskarżane przez uczestników postępowania – i temu ma przeciwdziałać proponowana zmiana. W pewnym zakresie można się z tym zgodzić, jednak należy zauważyć, że takie uregulowanie może skutkować negatywnymi konsekwencjami zwłaszcza dla osób, które działają bez pełnomocnika i nie znając treści przepisu złożą wniosek o zabezpieczenie z choćby nieznacznym opóźnieniem. Formalizacja postępowań będzie więc uderzać w osoby działające bez profesjonalnego pełnomocnika, co w konsekwencji może prowadzić do nieodwracalnych negatywnych skutków.

Ponadto zaproponowano zmianę polegającą na tym, że w sprawach małżeńskich, rodzinnych i opiekuńczych żądanie zmiany lub uchylenia prawomocnego bądź wykonalnego postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia byłoby możliwe jedynie wtedy, gdy zachodziłyby uzasadnione obawy bezpośredniego zagrożenia dobra małoletniego, którego postanowienie dotyczy lub gdy w istotny sposób uległyby zmianie przyczyny zabezpieczenia. Również ta regulacja budzi wątpliwość z uwagi na to, że decyzja, czy w danym przypadku istnieją uzasadnione obawy bezpośredniego zagrożenia dobra małoletniego albo czy przyczyny zabezpieczenia zmieniły się istotnie, zależałaby od swobodnej oceny sądu. Należy też zwrócić uwagę na to, że specyfika spraw rodzinnych polega na tym, iż często wymagają one szybkiego i elastycznego reagowania na zmiany sytuacji rodzinnej. Dlatego ograniczanie możliwości wnioskowania o zmianę zabezpieczenia może w konsekwencji prowadzić do niemożności odpowiedniej reakcji w sytuacji zagrożenia dobra dziecka.

Inne proponowane zmiany

Część z proponowanych zmian stanowi wprowadzenie do ustawy rozwiązań, które w praktyce już funkcjonują – chodzi na przykład o przepis stanowiący, co konkretnie może zostać uregulowane w orzeczeniu o kontaktach z dzieckiem albo o przepis zgodnie z którym w sprawach o zaprzeczenie albo ustalenie pochodzenia dziecka oraz o ustalenie bezskuteczności uznania ojcostwa sąd dopuszcza dowód z badania DNA. Wprowadzone zostały między innymi wymogi, jakie powinny spełniać pomieszczenia, w których są przesłuchiwani małoletni – w praktyce jednak kwestia ta i tak będzie zależała od możliwości lokalowych w poszczególnych sądach.

W razie wejścia w życie proponowanych przepisów korzystną zmianą będzie odpowiednie stosowanie do kontaktów z ubezwłasnowolnionym całkowicie przepisów dotyczących kontaktów z dzieckiem, za wyjątkiem przepisów nakładających obowiązek utrzymywania kontaktów z rodzicami. Aktualnie bowiem kwestia kontaktów z osobami ubezwłasnowolnionymi nie jest jednoznacznie uregulowana.

W przedstawionym projekcie nowelizacji przepisów prawa rodzinnego ustawodawca proponuje wprowadzenie także zmian dotyczących ogólnie postępowania cywilnego, w zakresie skutków cofnięcia zarzutów od nakazu zapłaty. Nie jest to pierwsza sytuacja, gdy w treści ustawy dotyczącej określonych zagadnień usiłuje się wprowadzić przepisy dotyczące zupełnie innych kwestii.

Podsumowanie

Część z proponowanych przez ustawodawcę zmian w prawie rodzinnym i opiekuńczym z pewnością należy ocenić pozytywnie, jednak wiele z nich – przede wszystkim wprowadzenie rodzinnego postępowania informacyjnego oraz natychmiastowych świadczeń alimentacyjnych – powinno stanowić asumpt do dyskusji ustawodawcy ze środowiskami prawniczymi, w szczególności z sędziami i adwokatami, w celu wypracowania najkorzystniejszych rozwiązań. Bez wątpienia postępowanie cywilne, w tym w szczególności postępowanie w sprawach rodzinnych i opiekuńczych, wymaga pewnych reform, zwłaszcza skrócenia jego trwania. Nie sposób jednak uznać, aby temu celowi miało służyć zwiększenie stopnia sformalizowania postępowań – a do tego wydają się zmierzać omawiane zmiany.

Problemem w postępowaniach rodzinnych i opiekuńczych jest zbyt długi czas oczekiwania na rozstrzygnięcie zarówno sprawy co do meritum, jak i wniosku o zabezpieczenie. Należy usunąć przyczyny takiego stanu rzeczy polegające m.in. na brakach kadrowych wśród sędziów oraz pracowników sądów, długim czasie oczekiwania na wydanie opinii przez biegłych albo na podjęcie działań przez kuratorów sądowych. Ustawodawca powinien zająć się realnymi problemami sądownictwa, zamiast mnożyć przepisy skutkujące zwiększeniem formalizacji postępowania oraz ustanawiać w sposób życzeniowy terminy instrukcyjne, które w praktyce nie mogą być zachowane właśnie z uwagi na przeciążenie sądów.

Prawo rodzinne jest specyficzną gałęzią prawa, gdzie często wymagana jest elastyczność i szybkość działania, a zatem konieczny jest niski stopień sformalizowania postępowania. Nadrzędną wartością, jaką należy się kierować, powinno być dobro małoletnich dzieci. Reformy realnie przyspieszające postępowanie są niezbędne, jednak nie powinny powodować negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, a zwłaszcza dla dzieci – a tym może skutkować chociażby proponowane ograniczenie terminu do składania wniosków o zabezpieczenie oraz wykluczenie ich podczas postępowania informacyjnego. Wprowadzenie obowiązkowego rodzinnego postępowania informacyjnego może z kolei skutkować jeszcze większym wydłużeniem postępowań rozwodowych, co odbije się negatywnie nie tylko na relacjach stron postępowania, których konflikt należy wygaszać a nie wzmacniać poprzez wydłużanie oczekiwania na rozstrzygnięcie, lecz również na całym sądownictwie w sprawach cywilnych. Proponowane zmiany są obecnie na etapie konsultacji, dlatego czas pokaże, w jakim kształcie zostaną ostatecznie wprowadzone.