Prof. Kuca: Wypłaty wynagrodzeń dla sędziów TK. Ryzykowny skrót przez ugody
Z projektu budżetu Trybunału Konstytucyjnego na 2025 r. usunięto 10,23 mln zł zaplanowane na wynagrodzenia sędziów. Prezes TK sięgnął po ugody, aby uruchomić szczególny tryb finansowania wypłat. Czy jednak ich zawarcie dawało mu podstawę do wypłacenia wynagrodzeń mimo braku środków zaplanowanych na ten cel? Zastrzeżenia NIK wskazują, że sam podpis pod porozumieniem nie wystarcza do wykazania legalności wydatku – pisze prof. Grzegorz Kuca, adwokat, z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego.
Prezes Trybunału uznawał obowiązek wypłaty wynagrodzeń, lecz nie dysponował środkami zaplanowanymi na ten cel. Po otrzymaniu wezwań do zapłaty zawierał więc z sędziami ugody pozasądowe. Potwierdzał w nich, że zobowiązania są wymagalne i bezsporne, natomiast sędziowie rezygnowali z należnych odsetek i uzgadniali terminy uregulowania wynagrodzenia.
Rozwiązanie mogło wydawać się racjonalne: skoro wynagrodzenia należało wypłacić, porozumienie pozwalało ograniczyć dodatkowe koszty. Problem polegał jednak na tym, że ugody posłużyły nie tylko do ustalenia warunków zapłaty, lecz także do uzasadnienia szczególnego sposobu jej finansowania.
Czytaj: Budżet 2025 - spór sporem, a sędziom TK i tak trzeba będzie zapłacić>>
Ugody otworzyły drogę do wypłat
Prezes TK powołał się na art. 164 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten pozwala dokonywać nieprzewidzianych wydatków, których obowiązkowe płatności wynikają między innymi z ugód, bez względu na poziom środków zaplanowanych na dany cel. Przewiduje przy tym odpowiednią zmianę planu wydatków. Korzystając z tej regulacji, prezes Trybunału przenosił środki z innych pozycji budżetowych, aby sfinansować świadczenia objęte porozumieniami.
Czytaj też w LEX: Znaczenie trójpodziału władzy dla wymiaru sprawiedliwości >
Właśnie dopuszczalność takiego wykorzystania ugód wzbudziła zastrzeżenia NIK. Izba wskazała, że art. 164 należy stosować z uwzględnieniem warunków zawierania ugód określonych w art. 54a tej samej ustawy. Tymczasem zarówno treść porozumień, jak i wyjaśnienia prezesa TK, wskazywały, że zasadność objętych nimi roszczeń nie była kwestionowana. Przed podpisaniem ugód nie sporządzono również pisemnej oceny ich skutków.
Nie były to zastrzeżenia dotyczące wyłącznie sposobu przygotowania dokumentów. Dotykały przesłanek, od których ustawa uzależnia zastosowanie określonego rozwiązania. Aby ocenić działania prezesa TK, trzeba zatem odpowiedzieć na dwa pytania: co było przedmiotem sporu i na jakiej podstawie uznano ugody za korzystne dla finansów państwa?
Czytaj: Rząd może próbować, ale posłowie raczej nie mogą "zagłodzić" Trybunału>>
O co właściwie toczył się spór?
Art. 54a ustawy o finansach publicznych pozwala jednostce sektora finansów publicznych zawrzeć ugodę dotyczącą spornej należności cywilnoprawnej. Wymaga uprzedniej oceny, że skutki porozumienia będą dla tej jednostki lub odpowiednio Skarbu Państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego korzystniejsze niż prawdopodobny wynik postępowania sądowego lub arbitrażowego.
Na tym tle rodzą się dwa pytania. Po pierwsze, co zatem było przedmiotem sporu między Trybunałem, reprezentowanym przez jego prezesa, a sędziami oczekującymi na wynagrodzenia? Jeżeli sam obowiązek zapłaty i wysokość należności nie były kwestionowane, to brak środków na ich pokrycie nie czynił roszczeń spornymi. Oznaczał jedynie trudność w wykonaniu zobowiązania, ale nie rozbieżność stanowisk co do jego istnienia lub wysokości.
Sporu nie tworzyło również samo wezwanie do zapłaty. Sędzia mógł domagać się wypłaty zaległego wynagrodzenia, mimo że prezes TK w pełni uznawał jego roszczenie. Jeśli rozbieżności dotyczyły innych elementów zobowiązania, należało je wskazać i wyjaśnić, dlaczego uzasadniały zastosowanie art. 54a. Samo podpisanie dokumentu nazwanego ugodą nie dawało odpowiedzi na to pytanie.
Czytaj też w LEX: Charakter prawny i forma ślubowania sędziego Trybunału Konstytucyjnego – między prawem a zwyczajem >
A gdzie ocena skutków zawarcia ugody?
Drugie pytanie dotyczy tego, dlaczego prezes TK przed zawarciem ugód nie zapewnił sporządzenia pisemnej oceny ich skutków. Taki dokument nie jest jedynie urzędową formalnością. Ma dostarczyć osobie decydującej o wydatkowaniu środków publicznych podstaw do wyboru określonego rozwiązania, a organom kontroli umożliwić późniejszą weryfikację tej decyzji.
Ocena powinna wyjaśniać, jakie możliwości uregulowania należności wobec sędziów rozważono i dlaczego porozumienia uznano za korzystniejsze dla Skarbu Państwa od prawdopodobnego wyniku postępowań sądowych lub arbitrażowych. Ustawa wymaga uwzględnienia okoliczności sprawy, w szczególności zasadności spornych żądań, możliwości ich zaspokojenia oraz przewidywanego czasu i kosztów postępowania. Dopiero na tej podstawie można rzetelnie ocenić prawne i ekonomiczne następstwa ugody.
Czytaj też w LEX: Znaczenie trójpodziału władzy dla wymiaru sprawiedliwości >
Argument oszczędności zasługuje więc na uwagę, lecz wymaga udokumentowania. Rezygnacja sędziów z odsetek mogła przemawiać za porozumieniem, podobnie jak perspektywa uniknięcia kosztów procesów. Samo przekonanie prezesa TK o tych korzyściach nie zastępowało jednak analizy, którą należało przeprowadzić przed zawarciem ugód. Gospodarność w wydatkowaniu środków publicznych musi iść w parze z legalnością.
Sporny charakter należności i uprzednia pisemna ocena skutków ugody, to dwa odrębne warunki. Nawet szczegółowa analiza korzyści nie nadaje jeszcze należności spornego charakteru. Z kolei istnienie sporu nie zwalnia z obowiązku zbadania i udokumentowania przewidywanych skutków porozumienia.
Czytaj też w LEX: Co wymaga zmiany w procedurze wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego w Polsce? >
Czy wynagrodzenie było wydatkiem nieprzewidzianym?
Pozostaje jeszcze pytanie o sam mechanizm finansowania. Czy wypłatę regularnych wynagrodzeń można było w tych okolicznościach potraktować jako wydatki nieprzewidziane w rozumieniu art. 164 ustawy o finansach publicznych?
Samo zawarcie ugody nie nadaje objętej nią płatności takiego charakteru. Dotyczy to zwłaszcza wynagrodzeń, których obowiązek wypłaty był wcześniej znany, a środki na ich sfinansowanie uwzględniono w projekcie budżetu i następnie z niego usunięto. Nie można utożsamiać braku zaplanowanych środków z nieprzewidzianym charakterem wydatku bez zbadania okoliczności konkretnej sprawy.
Czytaj też w LEX: Przyszłość sądownictwa konstytucyjnego w Polsce >
Prezes TK powinien zatem wykazać, jakie okoliczności uzasadniały sięgnięcie po wyjątek przewidziany w art. 164 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Przyjęcie, że samo zawarcie ugody wystarcza do zastosowania tego przepisu, oznaczałoby, że dysponent środków publicznych mógłby stworzyć podstawę do wypłaty należności nieprzewidzianych w planie finansowym jedynie przez podpisanie porozumienia z wierzycielem. Ustawowy wyjątek stawałby się wówczas narzędziem obchodzenia ograniczeń budżetowych.
Na tym polega zasadnicza wada przyjętego rozwiązania. Samo zawarcie ugód ani przekonanie o obowiązku wypłaty wynagrodzeń nie wykazywały spełnienia przesłanek dokonywania wydatków w trybie art. 164 ustawy o finansach publicznych. Stwierdzenie obowiązku wypłaty wynagrodzeń nie przesądzało bowiem o prawnej dopuszczalności sfinansowania tych wydatków w wybranym trybie.
Czytaj też w LEX: Konstytucyjne standardy procedury wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego >
Nie przesądza to o nieważności porozumień ani o osobistej odpowiedzialności prezesa TK. Skuteczność ugód między stronami, zgodność ich zawarcia z prawem oraz legalność operacji budżetowych wymagają odrębnej oceny. Istota przedstawionych zastrzeżeń dotyczy podstaw finansowania wypłat, a nie samego istnienia zobowiązań wobec sędziów.
Prezes Trybunału Konstytucyjnego powinien zapewnić wypłatę należnych sędziom wynagrodzeń z poszanowaniem prawa, na którego straży ma stać kierowany przez niego Trybunał. Sam podpis pod ugodą nie zwalnia go z obowiązku wykazania, że sposób finansowania tych wypłat odpowiada ustawowym zasadom wydatkowania środków publicznych. Trudno bowiem uznać, że samo zawarcie ugody uzasadnia zastosowanie szczególnego trybu finansowania wydatków, którego istnienie i wysokość były wcześniej znane.
Czytaj też w LEX: Markiewicz Krystian, Wyłączenie sędziów jako reakcja na wadliwe ich powołanie >
