Ustawa praworządnościowa do poprawki? Komisja Wenecka ma co do niej wątpliwości

Komisja Wenecka przeanalizowała projekt tzw. ustawy praworządnościowej, nad którym aktualnie pracuje Sejm, a który ma uregulować status sędziów powołanych od 2018 r. Jej wątpliwości wiążą się przede wszystkim z propozycjami dotyczącymi sędziów, którzy awansowali lub przyszli spoza zawodu przy udziale obecnej KRS. Wskazuje przy tym na obowiązujące w Polsce konstytucyjne zasady nieusuwalności sędziów i trójpodziału władz. Zwraca uwagę, że z lekceważenia choćby tej drugiej może skorzystać w przyszłości inna większość parlamentarna w celu ingerencji w działalność sądowniczą.

Chodzi oczywiście o projekt o przywróceniu prawa do niezależnego i bezstronnego sądu ustanowionego na podstawie prawa przez uregulowanie skutków uchwał Krajowej Rady Sądownictwa podjętych w latach 2018–2025. Zakłada on, że uchwały obecnej KRS w zakresie wniosku o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego SN, sądu apelacyjnego, sądu okręgowego, sądu rejonowego i m.in. sędziego NSA – po wejściu w życie ustawy – zostaną pozbawione mocy prawnej. W przypadku asesorów, referendarzy i asystentów nastąpi ex lege potwierdzenie skuteczności ich powołania na stanowisko sędziowskie. Ci sędziowie, którzy awansowali do sądów wyższej instancji, mają zostać przywróceni na poprzednie stanowiska, przy czym przez dwa lata większość z nich ma zostać delegowana do obecnych sądów w celu m.in. dokończenia spraw. Z kolei w przypadku tych sędziów, którzy przyszli spoza zawodu, ma zostać rozwiązany stosunek służbowy. Na osłodę mogą zostać referendarzami sądowymi.

Kolejna władza może skorzystać

To kolejne podejście do uregulowania kwestii statusu sędziów, którzy zostali powołani przy udziale KRS, w skład której wchodzi 15 sędziów/członków wybranych przez Sejm, nie przez sędziów. W ocenie dużej części prawników, rządu, ale też z orzeczeń m.in. ETPCz wynika, że takie ukształtowanie Rady powoduje ryzyko zbyt dużego politycznego wpływu. Gros prawników podnosi, że obecna KRS nie jest organem konstytucyjnym, bo konstytucja wymaga wyborów jej sędziowskich członków przez sędziów. Są i tacy, którzy uważają, że z Konstytucji wprost to nie wynika.

Komisja Wenecka propozycje polskie dotyczące statusu sędziów analizuje po raz kolejny. Poprzednio, jeszcze za czasów ministra Adama Bodnara, miała zastrzeżenia m.in. do pomysłu, by ustawą unieważnić powołania „nowych” sędziów. Teraz – jak wskazuje – z zadowoleniem przyjmuje odejście polskiego ustawodawcy od koncepcji skutku nieważności ex tunc. Zaznacza, że projekt ustawy przewiduje, że stosowne uchwały KRS „pozbawione są mocy prawnej”, a w uzasadnieniu do ustawy wskazano, że przepis ten ma mieć skutek ex nunc (od teraz). Zastanawia się jednak – jak czytamy w opinii – czy odwołanie lub przeniesienie sędziów na podstawie ustawy jest zgodne z zasadą podziału władzy i zasadą nieusuwalności sędziów, określonymi nie tylko w polskiej Konstytucji, ale także w standardach międzynarodowych i europejskich.

W jej ocenie można przyjąć, że gwarancje konstytucyjne nie mają w pełni zastosowania do osób sprawujących urząd powoływanych w drodze procedury obarczonej istotnymi wadami. „W przypadkach powoływania dużej liczby sędziów w określonym czasie bezwzględne stosowanie zasad konstytucyjnych uniemożliwiłoby naprawę systemu sądownictwa, który został zmieniony w sposób podważający praworządność. W takich okolicznościach odpowiednie gwarancje konstytucyjne mogą wymagać ograniczenia, pod warunkiem zapewnienia odpowiednich zabezpieczeń proceduralnych” – zaznacza i precyzuje, że w przypadku sprzeczności zasad i wartości prawnych konieczne jest ostrożne wyważenie, aby ocenić, czy istnieje pilna potrzeba o istotnym i nieodzownym charakterze uzasadniająca odejście od zasady nieusuwalności sędziów.

- Celem zasady nieusuwalności nie jest przyznawanie osobom sprawującym urząd osobistych uprawnień lub przywilejów, lecz działanie jako gwarancja instytucjonalna służąca ochronie leżącej u jej podstaw zasady niezawisłości sędziowskiej i prawa stron do rzetelnego procesu sądowego. Konieczne jest zatem znalezienie równowagi między dwoma ściśle powiązanymi wartościami: z jednej strony indywidualną gwarancją nieusuwalności, a z drugiej strony potrzebą przywrócenia i ochrony niezależności całego systemu sądownictwa. W tym kontekście nieusuwalność jest gwarancją instrumentalną i w tym sensie podrzędną, która może podlegać ograniczeniu w sytuacjach, gdy istnieje pilna i nieodparta potrzeba przywrócenia niezależności sądownictwa i zaufania publicznego do wymiaru sprawiedliwości – zaznaczono. 

Komisja przyznaje równocześnie, że ma wątpliwość dotyczącą zgodności automatycznych przeniesień i oddelegowań, które dotyczą dużej liczby sędziów, z zasadą podziału władzy. - Wydaje się problematyczne, aby środki te działały bezpośrednio na mocy ustawy – podkreślono, odnosząc się do opinii z 2024 r.

Obawy te są szczególnie istotne w kontekście polskim, gdzie Konstytucja (art. 180 ust. 2) wyraźnie stanowi, że odwołanie lub przymusowe przeniesienie sędziego może nastąpić wyłącznie na mocy orzeczenia sądu. Ostateczność środków polegających na stwierdzeniu nieważności uchwał KRS w sprawie powołań sędziowskich należy również oceniać w świetle faktu, że ostateczną decyzję w sprawie powołania sędziów podejmuje prezydent, zgodnie z art. 179 Konstytucji. Wszelkie rozwiązania ustawowe powinny należeć do kompetencji odpowiednich organów określonych w Konstytucji – czytamy.

Komisja podkreśla również, że lekceważenie zasady podziału władzy pociąga za sobą ryzyko systemowe, gdyż w zmieniającym się kontekście politycznym podobne podejście legislacyjne mogłoby zostać w przyszłości zastosowane przez inną większość parlamentarną w celu ingerencji w działalność sądowniczą, w tym poprzez proste uchylenie takiego rozwiązania legislacyjnego.

Co jeśli sędzia po awansie się sprawdził?

Kolejne wątpliwości Komisji mają związek z uregulowaniem statusu sędziów, którzy awansowali po opinii obecnej KRS, czy tych, którzy pierwotnie – według projektodawcy – zostali prawidłowo powołani, dlatego też korzystają z ochrony na mocy art. 180 Konstytucji RP (grupa żółta). Wskazuje, że biorąc pod uwagę bezprecedensowy charakter sytuacji i systemowe wady, które władze polskie muszą usunąć, aby przywrócić praworządność, „proponowany model” sam w sobie nie wydaje się nie do przyjęcia. Problem tkwi jednak w szczegółowych rozwiązaniach.

- Przeniesienia w ramach tej licznej grupy będą odbywać się bez dalszego różnicowania między zainteresowanymi sędziami. Kilku rozmówców zauważyło, że takie niedyskryminujące podejście nie pozwala na odpowiednie rozróżnienie awansów o podłożu politycznym od awansów, które w istocie opierały się na zasługach, pomimo niedociągnięć procedury. Co więcej, z upływem czasu niektórzy z zainteresowanych sędziów mogli wykazać, dzięki wieloletniej nienagannej służbie zawodowej i skutecznemu spełnianiu kryteriów bezstronności stosowanych wobec nich w postępowaniach krajowych, że ich uczciwość i kwalifikacje zawodowe rozwiewają wszelkie wątpliwości wynikające z wadliwej procedury nominacyjnej – czytamy w opinii.

Przyznano równocześnie, że sędziowie ci będą mieli okazję ponownie wykazać się swoimi zasługami w powtórzonym konkursie w ramach proponowanego rozwiązania. - Jednak do tego czasu ingerencja będzie już miała miejsce, a ich status zawodowy będzie już niekorzystnie naruszony. Nowe konkursy wymagałyby ponownej oceny awansów, zapewniającej przyznanie stanowiska kandydatowi o najwyższych kwalifikacjach, przy jednoczesnym wyraźnym uwzględnieniu kryteriów dotyczących przestrzegania standardów niezależności sądownictwa i neutralności politycznej. Kryteria te musiałyby odgrywać szczególną rolę i powinny, w razie potrzeby, umożliwiać wyciągnięcie negatywnych wniosków z okoliczności towarzyszących wcześniejszemu powołaniu kandydata w ramach wadliwej procedury – wskazano.

Dla Komisji niejasne jest też to, co w sytuacji, gdy zasada powrotu na poprzednie stanowisko będzie utrudniona przez brak dostępnych wakatów w sądach niższej instancji.

Powyższe obawy zostałyby w dużej mierze rozwiązane poprzez umożliwienie sędziom, których to dotyczy, pozostania na ich obecnych stanowiskach przez cały czas trwania postępowania konkursowego, które powinno zakończyć się w rozsądnie krótkim czasie. Takie podejście lepiej respektowałoby zasadę podziału władzy i zapewniłoby, że decydujący etap postępowania opierałby się na indywidualnej ocenie w trakcie trwania konkursu i podlegałby skutecznej kontroli sądowej (bez skutku zawieszającego). W związku z tym rozwiązaniem podejście legislacyjne określone w art. 2 ust. 1 projektu ustawy, który przewiduje unieważnienie odpowiednich uchwał KRS, wymagałoby odpowiedniej rewizji – dodano.

Zaznaczono również, że ustawodawca musi określić zasady dotyczące ogłaszania konkursów na odpowiednie stanowiska sędziowskie oraz zastępowania obecnego – jeśli będzie taka konieczność, ze względu na wyniki konkursu – obecnego sędziego przez zwycięskiego kandydata po zakończeniu procedury.

Usunięcie z zawodu, ale dopiero po rozstrzygnięciu konkursu

Komisja Wenecka odnosi się także do uregulowań sędziów, którzy przyszli spoza zawodu – czyli adwokatów, radców, notariuszy i prokuratorów, którzy przy udziale obecnej KRS objęli stanowisko sędziowskie. W jej ocenie, w przypadku tych sędziów można by zastosować analogiczne rozwiązania jak w przypadku tych, którzy awansowali – czyli mogliby pozostać na stanowisku do czasu rozstrzygnięcia nowego konkursu przeprowadzonego w stosunkowo krótkim czasie.

 Wynik konkursu decydowałby o tym, czy dany sędzia zachowa stanowisko, czy też zostanie usunięty z sądownictwa, z zastrzeżeniem kontroli sądowej i zatwierdzenia (bez skutku zawieszającego). W przypadku odmowy udziału sędziego w konkursie, odmowa ta skutkowałaby usunięciem go z sądownictwa. W związku z tym w każdym przypadku usunięcie nie nastąpiłoby wyłącznie z mocy prawa, lecz byłoby oparte na wynikach konkursów – zaznaczono.

Największy problem z SN, konieczne zmiany w KRS

Komisja zaznacza równocześnie, że pierwsze konkursy sędziowskie powinny być ukierunkowane na stanowiska w Sądzie Najwyższym zajmowane przez sędziów powołanych od 2018 r., którzy są w czerwonej grupie. Podnosi, że przypisanie najwyższego priorytetu Sądowi Najwyższemu byłoby zgodne z ustaleniami ETPC, który wskazał, że skutki reformy powinny się różnić w zależności od rodzaju sądu i jego pozycji w systemie sądownictwa i podkreślił, że wady związane z KRS najbardziej negatywnie wpływają na nominacje do SN, ponieważ "surowy standard niezależności Sądu Najwyższego od władz politycznych jest warunkiem koniecznym do jego funkcjonowania zgodnie z Konstytucją i prawidłowego wykonywania jego uprawnień”. 

Podnosi również konieczność likwidacji IKNiSP, co – jak wskazuje – jest „istotnym wymogiem przywrócenia praworządności”. - W tym kontekście rozwiązanie zaproponowane w projekcie ustawy, zgodnie z którym mandaty sędziów z grupy czerwonej zostaną wygaszone na mocy ustawy w terminie określonym w ustawie, wydaje się być środkiem proporcjonalnym w stosunku do obecnych i byłych sędziów tej Izby, ponieważ będzie to stanowiło odpowiedź na wyjątkową wagę naruszeń niezależności sądownictwa. (…) Ponadto do władz polskich należy ustalenie, czy powyższe rozważania dotyczące Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych powinny mieć zastosowanie również do sędziów powołanych w przedmiotowym okresie do byłej Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego, biorąc pod uwagę szczególną rolę tej Izby i rzeczywisty wpływ, jaki miała ona na niezależność sądownictwa w Polsce w rozpatrywanym okresie – podsumowano.

Podkreślono również konieczność zmian w zakresie KRS, dodając, że nawet jeśli projekt ustawy o reformie KRS nie wejdzie w życie, sędziowie/członkowie KRS powinni zostać wyłonieni przez sędziów – z szeroką reprezentacją różnych sądów i kategorii sędziów.

Optymalnym rozwiązaniem byłoby osiągnięcie porozumienia politycznego w sprawie inicjatyw ustawodawczych wzmacniających niezależność sądownictwa i praworządność, aby bez dalszej zwłoki rozwiązać trwający kryzys w polskim sądownictwie – dodano, zaznaczając, że scenariusz wyboru sędziów-członków KRS przez sędziów może stanowić „krok we właściwym kierunku”.