Krzysztof Sobczak: Spór o działania organów Unii Europejskiej ultra vires, czyli poza zakresem kompetencji, wraca z całą mocą w związku ze skargą Komisji Europejskiej do Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie wyroków polskiego Trybunału Konstytucyjnego, według którego taki właśnie charakter mają decyzje TSUE i innych organów UE w sprawie zmian wprowadzonych w ostatnich latach w polskim wymiarze sprawiedliwości. Kto w tym sporze ma rację?
Jerzy Ochmański: Przede wszystkim trzeba zauważyć, że perspektywa, jaka wynika z treści pytania bardzo odpowiada politykom, którzy twierdząc, że istnieje prawny spór o działanie ultra vires organów UE czy TSUE, narzucają narrację, że faktycznie jest problem prawny w relacji pomiędzy organami UE, czy TSUE a TK, czy władzą w Polsce. Ma to zalegitymizować dyskusję, która z prawnego punktu widzenia nie ma żadnych podstaw. Jest to zjawisko bardzo niebezpieczne. Skarga dotyczy przecież trzech kwestii, a sprawa wyroków TK z 14 lipca 2021 r. i 7 października 2021 r. jest tylko z jedną z nich i wiąże się z pozostałymi. Po pierwsze, w świetle wyroków TK w sprawie K 34/15 oraz 35/15, jak również wyroku ETPCz w sprawie Xero Flor w Polsce Sp. z o.o. wynika., że TK w składzie, który orzekał 14 lipca 2021 r. i 7 października 2021 r. nie może być uznany za niezawisły i niezależny sąd, zarówno w rozumieniu przepisów konstytucji i orzecznictwa TK, jak i regulacji europejskich. Po drugie, nawet jeśli przyjąć, że mamy do czynienia z rozstrzygnięciami, które mają wymiar prawny, a nie polityczny, to sprawa jest jasna. Kwestia pierwszeństwa prawa UE jest zasadą niekwestionowaną. Niedozwolone jest również działanie każdego organu, czy do międzynarodowego, europejskiego czy krajowego ultra vires, czyli poza kompetencją.
Czytaj też:
TSUE oceni antyunijne orzeczenia polskiego Trybunału Konstytucyjnego>>
TK: Prawo traktatowe Unii Europejskiej jest sprzeczne z Konstytucją RP>>
Czy jest wcześniejsze orzecznictwo Trybunału w tej sprawie?
To wynika jasno z orzecznictwa TSUE. Zwróćmy uwagę na rzecz oczywistą, która wynika z dotychczasowych orzeczeń TSUE oraz z regulacji traktatowych. Skoro zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, Państwa Członkowskie mają obowiązek ustanowić środki zaskarżenia niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii, to w każdym z przypadków, gdy wobec orzekającego sądu, w tym Trybunału Konstytucyjnego stawiamy jest zarzut, że nie jest on niezawisłym i niezależnym sądem znaczy tyle, że państwo członkowskie nie wykonało obowiązku wynikającego z tego przepisu. Dlatego jest to sprawa unijna, a nie krajowa. Zwracam również uwagę, że TSUE, czy KE w żadnym miejscu nie kwestionuje prawa do swobodnego kształtowania wymiaru sprawiedliwości. W każdym przypadku, na mocy wspomnianego przepisu, organy te natomiast zobowiązane są chronić jednostkę. I tego dotyczy w istocie spór, który politycy nazywają sporem ultra vires. W istocie jest to spór brak prawa do sądu, który na zasadach wynikających zarówno z Konstytucji RP, jak i prawa międzynarodowego, porządku prawnego UE jest prawem podstawowym każdej jednostki, chronionym przez te porządki prawne. Nie ma zatem cienia wątpliwości, że nie jest to spór ultra vires. Ci, którzy próbują tak twierdzić, próbują stworzyć pozór dyskusji naukowej w prawie.
Jeśli nie ma sporu prawnego, to świadkami jakiego sporu jesteśmy w Polsce?
Oczywiście ten spór ma też wymiar polityczny, i z perspektywy doktryn polityczno-prawnych muszę powiedzieć, że nie jest nowy. W tym wymiarze, jest to spór o koncepcję i przyszłość Unii Europejskiej. Na tym tle rozgrywa się starcie zwolenników tradycyjnego, co najmniej XIX- wiecznego, rozumienia państwa i jego znamienia – suwerenności, z rozumieniem nowym, charakteryzowanym za pomocą pojąć takich jak postsuwerenność czy fragmentaryzacja porządku prawnego. Spór zatem toczony przez Komisję Europejską z polskim sądem konstytucyjnym jest sporem wielowymiarowym, którego nie da się – z uwagi na polityczne tło, skutki – sprowadzić wyłącznie do prawniczych analiz. Innymi słowy: zwolennicy wykazywania, iż UE (jej organy) działa poza kompetencjami przekazanymi w traktatach są przeciwnikami zacieśniania integracji, federalizacji Unii, za czym się kryje obawa przed ograniczaniem swobody wykonywania władzy, czegoś co nazwałbym wszechwładzą ustawodawcy. To ostatnie rozumiane jest jednocześnie jako znamię suwerenności (nota bene błędnie), miara patriotyzmu etc.
Czy nasz TK miał podstawy do takich ocen, jakie ogłosił w wyrokach z 14 lipca 2021 r. i 7 października 2021 r.? Stwierdził min., że prawo unijne może działać z pierwszeństwem ponad ustawami jedynie w dziedzinie kompetencji przekazanych. Wymiar sprawiedliwości jest przekazany, czy nie?
Gdyby, tak jak powiedziałem, przyjąć, że wyroki TK mają pełny walor prawny, to zwróćmy uwagę na ich tezy. Jak chodzi o pierwszy z nich, to jego teza nie wywołuje z prawnego punktu widzenia takich kontrowersji, jak teza drugiego z nich. W wyroku z 14 lipca 2021 r., TK stwierdził, że art. 4 ust. 3 zdanie drugie Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30, ze zm.) w związku z art. 279 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.) w zakresie, w jakim Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nakłada ultra vires zobowiązania na Rzeczpospolitą Polską jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, wydając środki tymczasowe odnoszące się do ustroju i właściwości polskich sądów oraz trybu postępowania przed polskimi sądami, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 oraz art. 90 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w tym zakresie nie jest objęty zasadami pierwszeństwa oraz bezpośredniego stosowania określonymi w art. 91 ust. 1-3 Konstytucji.
Czytaj: Wyrok neoTK dopełnieniem eurosceptycznego zwrotu>>
Niesłuszna teza?
Teza jest logiczna. Działanie ultra vires zawsze jest niedopuszczalne, dotyczy to również wydawanych środków tymczasowych. Problem w tym, że w sprawach, w których wydane były środki tymczasowe szczególnie zagrożone były prawa jednostek pozbawianych przez ustawodawcę, jak w przypadku spraw dyscyplinarnych, środków do skutecznej ochrony sądowej. W tym zakresie, nawet jeśli zmiany te dotyczą wymiaru sprawiedliwości, ale bezpośrednio dotyczą jednostki, mieszczą się w zakresie regulacji art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.
O wiele bardziej kontrowersyjny jest drugi z wymienionych wyroków. Nie dość, że opiera się na błędnych założeniach, dotyczących tego, że unijne traktaty uprawniają lub zobowiązują organ stosujący prawo do odstąpienia od stosowania Konstytucji RP lub nakazują stosować przepisy prawa w sposób niezgodny z Konstytucją RP, to dodatkowo opierają się na całkowitym niezrozumieniu prawa unijnego oraz orzecznictwa TSUE dotyczącego skutecznej ochrony sądowej oraz możliwości kontroli niezawisłości sędziów. Przypomnimy zatem, że w wyroku TSUE z 19 listopada 2019 r.( w sprawach połączonych C-585/18, C-624/18 i C-625/18) trybunał nie podważał kompetencji Prezydenta do nominacji sędziów, co więcej stwierdził wprost, że jest to poza jego zakresem kompetencji. Ale uznał, że w określonych okolicznościach towarzyszących nominacji, sąd orzekający w sprawie, może zostać uznany za sąd niestanowiący standardów niezależności i niezawisłości. Wydaje się więc, że składy orzekające TK niestety, nie zrozumiały istoty orzeczeń TSUE oraz zasady pierwszeństwa prawa UE. Z prawnego punktu widzenia istnieje zasadnicza różnica pomiędzy sędzią a orzekającym sądem.
Czytaj w LEX: Muszyński Mariusz, Działanie TSUE ultra vires a Trybunał Konstytucyjny RP >
A więc możecie sobie dowolnie organizować sądy, byleby było niezależne?
Tak i dlatego powtórzę, że spór, jaki prowadzi UE z Polską przez wszystkie lata, nie dotyczy swobody kształtowania wymiaru sprawiedliwości przez Polskę, ale zobowiązania Polski do zagwarantowania każdej jednostce prawa do skutecznej ochrony sądowej (art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE), co wymaga, aby orzekający sąd był sądem niezawisłym i bezstronnym. Do czasu ukształtowania TK po 2015 r. było to oczywiste dla każdego prawnika. Bez potrzeby sięgania do regulacji unijnych, kwestia ta wynika również z przepisów polskiej konstytucji, co stwierdzał TK przed 2015 r. wielokrotnie.
Oczywiście w szerszej perspektywie, przeprowadzane w Polsce zmiany naruszają zasadę praworządności traktowaną jako istotę państwa prawnego (art. 2 zdanie pierwsze TUE) Stanowią bowiem zakłócenie ustrojowej równowagi rozdziału władz poprzez zwiększenie wpływu władzy wykonawczej i ustawodawczej na system wymiaru sprawiedliwości. Mówiąc wprost oznaczają zagrożenie dla niezależności polskiego sądownictwa. Znika ich ustrojowa autonomia, stają się ( czy mogą się stać ) instrumentem gry politycznej, obywatel zaś traci prawo do skutecznej ochrony sądowej swoich praw.
Warto przypomnieć, iż artykuł 2 TUE jest fundamentem aksjologicznym Unii. Systemem wartości, który został przez państwa członkowskie dobrowolnie przyjęty, także i z mechanizmem jego ochrony: na straży jego przestrzegania stoi Komisja Europejska i – ostatecznie trybunał w Luksemburgu. Kwestionowanie jego obowiązywania, także w zakresie w jakim dokonuje jego wykładni TSUE prowadzi do erozji i zniszczenia idei Wspólnoty.
Zupełnie na marginesie, czy czytelnicy wyobrażają sobie, że ukształtowana od dwu stuleci tradycja i pojmowanie państwa prawnego nagle zyskuje jakiś partykularny, odmienny od wzorca wymiar ? Oczywiście można sądzić, że państwo prawne ma jedynie formalną treść: wszystko, co pochodzi od uprawnionego normodawcy, przybiera postać ustaw, jest publikowane etc. zasługuje na posłuch , jest powszechnie obowiązującym i to słusznym moralnie, prawem. Z tym poglądem jednak rozprawił się Gustaw Radbruch w swoich 5 minutach filozofii prawa w 1945 roku.
Czy jeśli jakaś dziedzina nie została w traktatach wprost przekazana do kompetencji organów Unii, to jest bezwzględny zakaz interesowania się tą dziedziną, czy też możliwe są takie ingerencje, np. dla ochrony innych dóbr lub wartości?
Jeśli mówimy o działaniach ultra vires w sposób ogólny i abstrakcyjny, to jasne że Unia nie posiada tzw. „kompetencji-kompetencji”, nie ma podstaw traktatowych dla ustanawiania dla siebie samej kompetencji nowych, Unia działa zgodnie z „zasadą przyznania”; zatem działa jedynie w granicach jakie zostały określone zgodnie przez państwa członkowskie w negocjacjach traktatowych. Ich treść ostatecznie znalazła swój normatywny wymiar w traktacie z Lizbony , gdzie określono rozdział kompetencji. Stanowiąca de facto istotę sporu przyznana w traktacie o UE w art 19 ust. 1 Trybunałowi Sprawiedliwości kompetencja polega na zapewnianiu „poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów”, zatem w ustalaniu zakresu obowiązywania prawa Unii, jest niewątpliwie TSUE „monopolistą”, jednak dlatego, że w taką kompetencję „wyposażyły” go państwa członkowskie. Owo przekazanie kompetencji w tym zakresie oznacza, że nie mają one zatem kompetencji do dokonywania wykładni ( ustalania zakresu zastosowania prawa Unii) prawa traktatowego; jest to całkowicie logiczne: wyobraźmy sobie 27 różnych interpretacji jednego przepisu prawa unijnego , oznaczałoby to nie tylko paraliż Unii, ale i jej koniec.
Natomiast, jak chodzi o konkretny spór, który nazywany jest w Polsce tzw. sporem o praworządność, to, tak jak już powiedziałem, UE od samego początku zarzuca naruszenie gwarancji do skutecznej ochrony sądowej, co wymaga, aby orzekający sąd był sądem niezawisłym i bezstronnym.
Czy polscy zwolennicy tezy o przekraczaniu przez organy UE zakresu kompetencji słusznie powołują się na to słynne orzeczenie niemieckiego sądu konstytucyjnego z 5 maja 2020 r., dotyczące decyzji Europejskiego Banku Centralnego określającej konieczne do opanowywania kryzysu ekonomicznego strefy euro zasady polityki pieniężnej? Czy prawdziwe jest twierdzenie, że także inne sądy konstytucyjne (polski rząd przywołuje też wyrok z Hiszpanii) stawiają takie tamy działaniom organów UE?
Kiedy mowa jest o orzecznictwie sądowym, dobrze byłoby, gdyby rozmówcy dokładnie wiedzieli, o czym mówią i precyzyjnie stosowali pojęcia i przywoływali poglądy, jakie pojawiają się w dyskusji.
Istotnie wspomniany wyrok Federalnego Sądu Konstytucyjnego wywołał spory rezonans w całej Europie, w Polsce zaś falę publikacji naukowych, komentarzy politycznych. Sam premier rządu RP Mateusz Morawiecki nazwał go „jednym z najważniejszych wyroków w historii UE”. I to na łamach wielce prestiżowej Frankfurter Allgemeine Zeitung. Cieszyli się przeciwnicy integracji, zwolennicy zaś przestrzegali, że może stać się on drogowskazem dla Węgier i Polski, aksjologicznym wsparciem dla kwestionowania zasady pierwszeństwa prawa UE. Do opinii publicznej przebija się przekaz, iż FSK zarzucił sądowi z Luksemburga orzekanie (dokonywanie wykładni) ultra vires, ergo, że Unia działa poza traktatami, wbrew woli państw członkowskich. To jednak, że sprawa jest bardziej złożona, ma drugie dno i została rozstrzygnięta politycznie przez Berlin już – sądzę – do opinii się nie przebije, jest zbyt skomplikowana, w tym zwłaszcza prawnie, także dla polityków opozycji.
Można więc powoływać się w polskich sprawach na to orzeczenie?
Powiem tak: polscy zwolennicy tezy o przekraczaniu kompetencji będą się powoływać bez końca na ten wyrok choć całkowicie niesłusznie. Tezę tę uzasadnię w kilku dosłownie zdaniach. Po pierwsze sąd w Karlsruhe jest sądem o wysokich ambicjach orzeczniczych, wielkim dorobku w tym zakresie graniczącym z przekonaniem o tworzeniu odrębnej (własnej) teorii państwa. Jednak nawet tak wysoko powszechnie oceniany sąd konstytucyjny incydentalnie wydaje orzeczenia kontrowersyjne, niedostatecznie uzasadnione, odbiegające jakością od zwykłego ich standardu. Co więcej nawet w komentarzach niemieckich wskazywano, iż ton uzasadnienia jest zdumiewająco wręcz obcesowy. W orzeczeniu z maja 2020 r. sąd z Karlsruhe w bezprecedensowy, można powiedzieć wręcz brutalny sposób odnosił się w uzasadnieniu do przyjętej metody i efektów pracy myślowej kolegów sędziów z Luksemburga. Zarzut uzasadniony był jednak słabo. Polegał na przypisywaniu TSUE dokonywania wykładni w sposób „obiektywnie arbitralny”, nie mieszczący się w tradycjach państw członkowskich. Zamiast jednak wskazać na czy polega kwintesencja tradycji europejskiej wykładni prawa (co nie istnieje) i czym różni się od arbitralności wykładni TSUE proponował stosowanie reguł rodzimego (niemieckiego) prawa, sam można powiedzieć działając ultra vires. Nie do niego bowiem, jak wspomniano, należy wykładnia prawa europejskiego. W powoływaniu się na ustalenia niemieckiego sądu, co trudno sobie wyobrazić, dzisiejszy polski TK powinien oświadczyć zatem, że wykładni prawa dokonuje zgodnie z niemiecką Methodenlehre. Dokonując więc swoistego skrótu myślowego, nawet w koncepcji niemieckiego sądu konstytucyjnego, działanie ultra vires, od czasu „wynalezienia” tej kontroli w wyroku Maastricht (1993), przyjmowane jest tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie zapadło w wyniku wykładni i stosowania prawa o charakterze całkowicie, jednoznacznie arbitralnym, nieznajdującym najmniejszego uzasadnienia w znanych w prawoznawstwie metodach wykładni prawa. Gdyby zatem przyjmować koncepcję niemieckiego FSK o działaniu ultra vires TSUE, czy organów Unii, to nie mogłaby ona mieć żadnego zastosowania dla sprawy polskiej, ponieważ o czym mówiłem, nie najmniejszych podstaw, aby uznać, że KE czy TSUE w sprawach tzw. sporów o praworządność działało ultra vires, nawet w rozumieniu przyjętym w niemieckim wyroku FSK.
Po trzecie, warto również podkreślić, że w końcu przecież orzeczenie to wywołało podobną reakcję w KE, jak ta dziś w stosunku do Polski: doszło do wszczęcie postępowania naruszeniowego w trybie 258 TFUE.
Rząd federalny jednak podjął dialog z KE i doprowadził do zażegnania konfliktu. Niemcy oficjalnie potwierdziły uznawanie zasady autonomii, pierwszeństwa, skuteczności i jednolitego stosowania prawa Unii, podobnie potwierdziły wierność aksjologii wyrażonej w art. 2 TUE, w szczególności zaś przestrzeganie zasady praworządności, potwierdziły wierność zasadzie lojalnej współpracy etc. Na tej podstawie KE zakończyła oficjalnie postępowanie.
Czy jest w tej sprawie jakaś linia orzecznicza TSUE? Czy można przewidywać orzeczenie w sprawie skargi KE przeciwko Polsce?
Skarga Komisji obejmuje zasadniczo zarzut naruszenia prawa EU przez Trybunał Konstytucyjny. Generalnie polega on na tym, że orzeczenia polskiego TK prowadzą do naruszenia zobowiązań państwa członkowskiego, które ciążą na Polsce na mocy zasady pierwszeństwa wynikającej z treści art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE ( praworządność).
Powtórzmy: organizacja wymiaru sprawiedliwości pozostaje w kompetencji państw członkowskich, jednak przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie mają obowiązek dotrzymywać zobowiązań wynikających z prawa Unii, w szczególności z treści art. 19 ust. 1. akapit drugi TUE.
Tak rozumiana zasada pierwszeństwa prawa europejskiego, została ustanowiona we wczesnej fazie rozwoju integracji europejskiej, mianowicie w wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 15 lipca 1964 w sprawie Flaminio Costa przeciwko E.N.E.L. (sygn.. akt 6/64, Costa/E.N.E.L.) doprecyzowywana w wielu późniejszych orzeczeniach sądu z Luksemburga (przykładowo wyrok w sprawie C-399/11, Melloni z 2013 r., w sprawie C-378/17 Minister for Justice and Equality i Commissioner of An Garda Síochána z 2018r.) Zgodnie z tym orzecznictwem jasne jest, że traktaty i prawo przyjęte przez Unię na podstawie traktatów mają pierwszeństwo przed prawem państw członkowskich i organy państw członkowskich mają obowiązek zapewnienia ich pełnej skuteczności. Zasada ta ma charakter fundamentalny, podstawowy dla funkcjonowania UE. Linię orzeczniczą dotyczącą zakresu zastosowania art. 19 ust. 1 akapit 2 TUE wyznacza orzeczenie TSUE z 27 lutego 2018 r. w sprawie C-64/16 Associação Sindical dos Juízes Portugueses uwzględnione przy sprawach „polskich” jak w wyroku z dnia 24 czerwca 2019 r w sprawie Niezależności Sądu Najwyższego ( C-619/18).
Czytaj: Prof. Adamski: Rząd idzie na kolejną wojnę z Unią, a wyrok w sprawie lasów i tak będzie wykonany>>
Jakie są więc perspektywy dla tego naszego sporu z organami Unii Europejskiej?
Spór Polski z UE mógłby się zakończyć bardzo szybko. Z prawnego punktu widzenia sprawa jest jednoznaczna. W przypadku zaakceptowania stanowiska UE, konieczne będą istotne zmiany, które będą wywierały wpływ na dokonane nominacje oraz awanse, zwłaszcza w wymiarze sprawiedliwości. W historii podobnych rozliczeń nie brakowało. Znane są również rozwiązania prawne, które tego dokonywały. Nie jest więc nic nowego, czego już nie było.
W to miejsce Polska proponuje taktykę polegającą na przystępowaniu do sporów proceduralnych, podnoszeniu zarzutów w kolejnych postępowaniach, generalnie wskazując na właśnie działanie poza uprawnieniami delegowanymi organów UE. Taktyka ta – oznaczająca odwlekanie rozstrzygnięcia – jest stosowana także i w tej sprawie; przecież zarzuty naruszania zasady pierwszeństwa nie pojawiły się w skardze komisji z 15 lutego 2023 r. a znacznie wcześniej i spór można by dawno zakończyć. Sądząc zatem z dotychczasowego przebiegu sprawy – determinowanego de facto przez politykę czy szerzej ideologię ”suwerennościową” – dojdzie do wydania wyroku, w którym TSUE stwierdzi naruszenie zasady pierwszeństwa prawa UE poprzez nieuwzględnianie przy stosowaniu prawa unii art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE oraz w konsekwencji orzeknie, iż nieprawidłowości w zakresie mianowania trzech sędziów tzw. dublerów w 2015 roku oraz przy wyborze prezesa w roku 2016 skutkują tym, iż nie spełnia on już wymogów niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy. Polska zostanie zobowiązana do podjęcia niezbędnych kroków w celu wykonania wyroku. Gdy tego nie uczyni Komisja może wnieść kolejną skargę przeciwko Polsce w celu nałożenia sankcji finansowych (ryczałtu lub kary pieniężnej liczonej w stawce dziennej).
Zwraca jednak uwagę, że postępowania w sprawach naruszeniowych trwają przeciętnie 20 miesięcy. Założyć też należy, że kolejne 20 miesięcy zajmie oczekiwanie na orzeczenie TSUE w sprawie kar. Można powiedzieć, że taktyka przynosi skutek: wyrok (wyroki) będą miały znaczenie epizodyczne, historyczne; stan prawny ulegnie zapewne po wyborach zmianie.
Próżno szukać w tym scenariuszu jakiejkolwiek satysfakcji.