Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 kwietnia 2004 r. (sygn. akt K 45/02), szczególne gwarancje stabilności stosunku służbowego funkcjonariusza, idące znacznie dalej niż reguły stabilizacji stosunku pracy, w demokratycznym państwie prawa spełniają wieloraką rolę. Po pierwsze, stanowią ważną gwarancję realizacji art. 60 Konstytucji, w tym także precyzyjnie określone warunki przyjęcia, pełnienia oraz zwolnienia ze służby. Po drugie, gwarancje te dają ochronę indywidualnym prawom funkcjonariusza, zapobiegając arbitralności w jego ocenie przez zwierzchnika w sytuacji, w której warunki służby wymagają podporządkowania i daleko idącej dyspozycyjności funkcjonariusza. Po trzecie, spełniają ważną funkcję ustrojową. Stanowią jedną z gwarancji politycznej neutralności i stabilności służb i są czynnikiem ograniczającym instrumentalne ich wykorzystywanie dla celów politycznych aktualnej większości parlamentarnej.
Czytaj: Sygnaliści w samorządach są potrzebni, zwłaszcza w mniejszych>>
Ochrona funkcjonariuszy coraz słabsza
Analiza spraw kierowanych do Rzecznika Praw Obywatelskich wskazuje, że ochrona funkcjonariusza przed arbitralnością zwierzchnika jest coraz słabsza i to nie tylko w czasie pełnienia służby, np. poprzez czasowe delegowanie do pełnienia służby na niższym stanowisku służbowym (znacznie poniżej kwalifikacji zawodowych) czy w miejsca znacznie oddalone od dotychczasowego miejsca pełnienia służby (takie zdarzenia miały miejsce w Służbie Więziennej), ale także w przypadkach rozwiązania stosunku służbowego. Sprawa nabiera szczególnego znaczenia, jeżeli w okresie poprzedzającym określone decyzje kadrowe funkcjonariusz ujawnia nieprawidłowości w miejscu pełnienia służby.
Jak zatem odróżnić krnąbrnego policjanta, który nie chce podporządkować się obowiązującej dyscyplinie służbowej od funkcjonariusza zgłaszającego, w interesie publicznym nieprawidłowości w służbie? W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, wyrażonej w sprawach o zwolnienie ze służby w Policji, w których uczestniczy, wiodącą rolę należy oddać „interesowi publicznemu”. Inaczej mówiąc należy się zastanowić, czy ujawnienie wskazanych przez sygnalistę nieprawidłowości pozostaje w interesie publicznym rozumianym znacznie szerzej niż interes służby czy interes przełożonego. Skuteczne wykrywanie poważnych zagrożeń dla interesu publicznego i zapobieganie tym zagrożeniom wymaga, aby zgłoszone informacje, które kwalifikują do ochrony, obejmowały nie tylko działania niezgodne z prawem, ale również nadużycia prawa, tj. działania lub zaniechania, które nie wydają się niezgodne z prawem w sensie formalnym, lecz są sprzeczne z przedmiotem lub celem prawa.
Zobacz też:
Ochrona sygnalistów ważna także w czasie pandemii>>
Za sprawą unijnej dyrektywy polskie prawo będzie musiało chronić sygnalistów>>
Skutki źle rozumianej solidarności poważne
Okazuje się bowiem, że nadużycie prawa oddziałuje nie tylko na konkretny stosunek służbowy policjanta, ale również wywołuje tzw. „efekt mrożący” u pozostałych funkcjonariuszy, którzy uważnie obserwują do czego prowadzą próby informowania o nieprawidłowościach. W negatywnym znaczeniu można zatem mówić o prewencyjnym oddziaływaniu nadużycia prawa na pozostałych policjantów. Kreowana w ten sposób solidarność zawodowa może spowodować, że kolejnemu funkcjonariuszowi łatwiej będzie odwrócić wzrok, niż ryzykować karierę zawodową ujawniając nieprawidłowości w działaniu swojej formacji. Utrata zaufania społecznego, która towarzyszy takiemu zjawisku, utrudni zaś policjantom realizację codziennych zadań służbowych.
Paradoksalnie z rekomendacji Rady Europy [CM/Rec(2014)7] płyną odwrotne wnioski, wskazujące na konieczność promowania pozytywnych dla organizacji skutków, które niosą sygnalizowane nieprawidłowości, podkreślając rolę sygnalisty. Publiczne ujawnienie nieprawidłowości, stanowiące ostatni etap działania sygnalisty, przynosi bowiem dla formacji więcej strat niż korzyści. Zapewnienie bezpieczeństwa takim osobom, szybka reakcja i adekwatne decyzje pozwalają zauważyć i rozwiązać nieprawidłowości na wczesnym etapie, jeszcze zanim problem przedostanie się do opinii publicznej. Niestety kiedy już to nastąpi „informatorów” zwalnia się ze służby z przyczyn fakultatywnych (np. z uwagi na ważny interes służby). Jako że postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby policjanta prowadzone jest w takich przypadkach w trybie przepisów k.p.a. należy się zastanowić czy nie jest ono skutkiem sygnalizowania nieprawidłowości w służbie i czy w interesie społecznym nie pozostaje ocena okoliczności i ustalenie związku przyczynowego (również czasowego) pomiędzy informowaniem o nieprawidłowościach a odwetem, a w konsekwencji ustalenie właściwych proporcji pomiędzy interesem społecznym a interesem jednostki (zasada prawdy materialnej).
Źródła ochrony sygnalistów w Konstytucji
Fakt, że policja nie wypracowała bezpiecznego dla funkcjonariuszy mechanizmu informowania o nieprawidłowościach, a Polska od przeszło roku nie transponowała unijnej dyrektywy nie oznacza, że w obowiązującym systemie skargowym takie mechanizmy nie istnieją.
Czytaj: RPO pyta o realizację programu zapobiegania torturom na policji>>
Źródeł ochrony sygnalistów należy poszukiwać w art. 63 zd. 1 Konstytucji. Zgodnie z jego treścią każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Prawo petycji, o którym mowa powyżej, jest nie tylko jednym z praw konstytucyjnych, ale również środkiem ochrony innych konstytucyjnych praw i wolności. W przypadku policjanta informującego np. o zdarzeniu nadzwyczajnym z udziałem innego policjanta, mogą to być nieprawidłowości polegające na np. pobiciu zatrzymanego tj. naruszeniu zakazu tortur, nieludzkiego lub poniżającego traktowania i karania (art. 40 Konstytucji), czy też dopuszczenia do użytku niesprawnego pojazdu służbowego, wadliwej broni palnej tj. naruszeniu prawa do ochrony życia (art. 38 Konstytucji) lub zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji) funkcjonariusza w związku z niezapewnieniem prawa do bezpiecznych i higienicznych warunków służby (art. 66 Konstytucji).
Rozwinięcia normy konstytucyjnej z art. 63 Konstytucji należy szukać w art. 225 k.p.a., zgodnie z którym nikt nie może być narażony na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu złożenia skargi lub wniosku albo z powodu dostarczenia materiału do publikacji o znamionach skargi lub wniosku, jeżeli działał w granicach prawem dozwolonych. Organy państwowe, organy jednostek samorządu terytorialnego i inne organy samorządowe oraz organy organizacji społecznych są obowiązane przeciwdziałać hamowaniu krytyki i innym działaniom ograniczającym prawo do składania skarg i wniosków lub dostarczania informacji – do publikacji - o znamionach skargi lub wniosku. Przeciwdziałanie hamowaniu skarg, szczególnie tych składanych w interesie publicznym, dotyczy zarówno Policji, jak i pozostałych służb mundurowych.
Na rozkaz personalny (w formie decyzji administracyjnej) zwalniający funkcjonariusza ze służby w policji przysługuje mu odwołanie do wyższego przełożonego, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie kontrola sądów administracyjnych sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, niemniej jednak zasada prawdy materialnej znacznie szerzej zakreśla granice interesu społecznego, niż wynikałoby to z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawach dotyczących stosunków służbowych funkcjonariuszy czy żołnierzy.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.