Prof. Haczkowska: Nowi sędziowie TK skutecznie złożyli ślubowanie, co może stać się praktyką
Cała szóstka sędziów Trybunału Konstytucyjnego, wybranych 13 marca br., złożyła ślubowanie skutecznie, zgodnie z Konstytucją i przepisami ustawy o statusie sędziów TK. Ślubowanie w Pałacu Prezydenckim nie wynika bowiem z przepisów, a jest pewnym zwyczajem konstytucyjnym, który może ulec zmianie. Nie jest wykluczone, że forma ślubowania w Sejmie i przekazania prezydentowi dokumentów z rotą ślubowania podpisaną przez sędziego stanie się praktyką. Analizy wymaga natomiast kwestia wyboru nowych sędziów na miejsca po tzw. sędziach dublerach – mówi dr hab. Monika Haczkowska, prof. Uniwersytetu Opolskiego, adwokatka, mediatorka, konstytucjonalistka (Kancelaria Adwokacka dr Monika Haczkowska).
Patrycja Rojek‑Socha: Pani Profesor, czy ślubowanie sędziów TK w Sejmie, bez udziału prezydenta, ale z przekazaniem mu podpisanej roty, było zgodne z Konstytucją i ustawą o statusie sędziów TK? Przedstawiciele Kancelarii Prezydenta mówią, że ślubowania formalnie nie było.
Monika Haczkowska: W mojej ocenie, biorąc pod uwagę Konstytucję, ale też ustawę, nie ma żadnych przeszkód, by stosunek służbowy z nowo wybranymi sędziami TK – z całą szóstką – został nawiązany. Podstawą było to ślubowanie i ono się odbyło. Fakt, że prezydent nie był obecny podczas uroczystości złożenia ślubowania w Sejmie, nie niweczy jego skutków. Nie ma przepisów prawnych, które określałyby zarówno miejsce składania ślubowania wobec Prezydenta, sposobu organizacji tej ceremonii, jak i jej przebiegu. Zacznijmy jednak od roli prezydenta w procedurze „powoływania” tych sędziów, bo to jest – myślę – kluczowe. Zgodnie z Konstytucją, ale też ustawą o statusie sędziów TK, ta rola jest tak naprawdę wtórna. Wybór sędziów TK jest wyłączną kompetencją Sejmu, co wprost wynika z art. 194 ust. 1 Konstytucji. Natomiast w ustawie wyrażona jest jedynie norma kompetencyjna nakładająca na prezydenta obowiązek odebrania ślubowania od sędziego TK. Przyjęcie odmiennego poglądu, zgodnie z którym prezydent miałby mieć swobodę w zakresie decydowania o przyjęciu albo odmowie przyjęcia ślubowania od sędziego TK wybranego przez Sejm, oznaczałoby w istocie wykreowanie normy ustawowej przyznającej kompetencję, której głowa państwa nie ma. Wynika to zresztą z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 2015 r. w sprawie K 34/15, na który również prezydenccy ministrowie chętnie się powołują. TK jednoznacznie wskazał, że prezydent ma obowiązek przyjęcia ślubowania, ale nie może uzurpować sobie prawa do decydowania, czy i który sędzia takie ślubowanie złoży. To są kompetencje, których w tym przypadku nie ma. Co więcej, prezydent nie ma możliwości samodzielnej i swobodnej oceny podstaw prawnych dokonanego przez Sejm wyboru ani prawidłowości procedury i oceny legalności działań Sejmu. Przypisanie sobie takiej kompetencji oznaczałoby działanie bez podstawy prawnej, a to byłoby równoznaczne z naruszeniem zasady legalizmu, wyrażonej w art. 7 Konstytucji.
Czytaj: Sześciu sędziów TK złożyło w Sejmie ślubowanie, otrzymali uchwały potwierdzające ich wybór>>
Przypomnijmy – ślubowało dwóch sędziów. Co do pozostałej czwórki z Kancelarii Prezydenta płynęły informacje, że trwają analizy. Może trzeba było poczekać?
Pytanie, jak długo by to trwało. Mówiąc wprost, doszliśmy do sytuacji „dociśnięcia do ściany”. Prezydent z jakiegoś powodu nie odbierał ślubowania, uniemożliwiał jego złożenie wobec siebie, nie wiadomo było ani, jakie są tego przyczyny, ani kiedy analiza się zakończy. Dlatego – moim zdaniem – konieczne było poszukanie innych możliwych rozwiązań. Przepisy wyraźnie stanowią o ślubowaniu wobec prezydenta, ale nie precyzują, jak i gdzie ma się ono odbywać. Nie określają też, jak ma przebiegać taka uroczystość. Sędzia ma złożyć ślubowanie, a prezydent ma otrzymać informację, że takie ślubowanie zostało złożone. To, że do tej pory sędziowie byli zapraszani do Pałacu Prezydenckiego w celu złożenia ślubowania, było pewną praktyką, która stała się zwyczajem konstytucyjnym. Bardzo ważne jest jednak odróżnienie zwyczaju konstytucyjnego od prawa powszechnie obowiązującego.
Jak rozumiem, zwyczaj można w każdej chwili zmienić?
Przyjrzyjmy się choćby słownikowemu znaczeniu pojęcia „wobec”. Z jednej strony może ono oznaczać „w obecności prezydenta”, ale nie zapominajmy, że w tym samym słowniku języka polskiego przy tym słowie mowa także o znaczeniu „w stosunku do kogoś” albo „do czyjejś wiadomości”. Skoro więc dopuszcza się różne znaczenia tego samego słowa i skoro nie zostało to doprecyzowane w przepisach, to dopuszczalne są także inne formy ślubowania. Jeśli prezydent nie może uczestniczyć w takim ślubowaniu, wydaje się, że zwyczaj konstytucyjny można zmienić. Ważne jest jednak, by informacja o ślubowaniu, wraz z podpisami osób ślubujących pod rotą ślubowania, dotarła do prezydenta.
Czy to oznacza, że czeka nas w tym zakresie nowa praktyka?
Powtórzę – zwyczaj konstytucyjny to nie jest prawo powszechnie obowiązujące. Zwyczaj konstytucyjny, który ukształtował się przez lata, to stała praktyka dotycząca pewnych zagadnień z zakresu stosowania przede wszystkim Konstytucji, ale także prawa w ogólności. Służy ona wypełnianiu luk tam, gdzie przepisy nie regulują czegoś expressis verbis, a także budowaniu tradycji politycznej. Jeżeli taki zwyczaj się powtarza, może z czasem znaleźć odzwierciedlenie w nowelizacjach ustaw i wówczas zostaje podniesiony do rangi normy prawnej. Nie oznacza to jednak, że nie można tej praktyki zmienić. W tym przypadku – by uzdrowić sytuację wokół TK – konieczne było sięgnięcie po inne rozwiązanie, czyli precedens konstytucyjny. Oczywiście można to różnie oceniać, bo precedens z reguły ma charakter jednorazowy, ale były ku temu podstawy prawne i została przeprowadzona analiza przepisów. Jeśli w przyszłości okoliczności ponownie będą to uzasadniać, przypuszczam, że takie rozwiązanie znów może zostać zastosowane. Zresztą m.in. Prezes TK Jerzy Stępień powiedział, że ślubowanie sześciu sędziów TK w innej niż dotychczas formie było momentem historycznym i że będziemy o tym uczyć studentów. Myślę, że na naszych oczach tworzy się precedens konstytucyjny, który – zgadzam się – może stać się praktyką. Tym bardziej, że jeszcze w tym roku będą do obsadzenia kolejne dwa wakaty po sędziach TK – po Andrzeju Zielonackim i Justynie Piskorskim (tzw. sędzia dubler – red.), a na początku przyszłego roku kończy się kadencja sędziego Jarosława Wyrembaka (również określanego jako sędzia dubler). W najbliższym czasie będziemy więc mieli do czynienia z koniecznością odebrania kolejnych ślubowań. Jeśli prezydent ponownie nie zaprosi sędziów do Pałacu Prezydenckiego, taka uroczystość będzie mogła odbyć się w Sejmie.
Jeszcze raz podkreślę: w procedurze wyboru sędziów TK prezydent nie występuje jako organ, który może odmówić odebrania ślubowania. Nie ma kompetencji do kontrolowania czy „dobierania” sędziów ze względu na ich życiorysy. Sędziów wybiera Sejm, a zaniechanie prezydenta w zakresie odebrania ślubowania można traktować jako delikt konstytucyjny, który mógłby skutkować wszczęciem procedury wobec prezydenta o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu. Oczywiście można by powiedzieć, że jeszcze lepszym rozwiązaniem byłoby ślubowanie przed Zgromadzeniem Narodowym, ale Zgromadzenie Narodowe ma ściśle określone kompetencje w Konstytucji, co wynika z art. 114. Nie można natomiast w przyszłości wykluczyć sytuacji, w której ślubowanie zostałoby złożone podczas posiedzenia Sejmu i Senatu, które przybrałoby postać uroczystego zebrania obu izb parlamentu w związku z tak doniosłym wydarzeniem, bo tego Konstytucja nie zabrania. Wymaga podkreślenia, że ślubowanie sędziów TK jest publicznym przyrzeczeniem sędziego do zachowania się zgodnie z rotą złożonego ślubowania, wykonywania powierzonych obowiązków, wypełniania ich bezstronnie i z najwyższą starannością oraz stania na straży Konstytucji. Jest jeszcze jedna kwestia – sędziowie w rocie ślubowania ślubują służyć wiernie Narodowi, a Marszałek Sejmu, posłowie i senatorowie również są emanacją woli Narodu.
Czytaj: Prezes TK: Dwoje sędziów objęło urzędy, cztery pozostałe osoby nie obejmą urzędów>>
W tym samym wyroku TK K 34/15, a konkretnie w jego uzasadnieniu, wskazano jednak, że prezydent w pewnych szczególnych okolicznościach może wstrzymać się z przyjęciem ślubowania, np. gdy ma wątpliwości co do przebiegu procedury lub obiektywnych okoliczności. Nowa praktyka ten wentyl bezpieczeństwa raczej wykluczy.
W pewnym zakresie – to prawda – otwieramy puszkę Pandory. Może zdarzyć się sytuacja, w której taka decyzja prezydenta byłaby zasadna. Przypomnę jednak, że w tamtym wyroku wskazano, iż mogą to być sytuacje wyjątkowe, nadzwyczajne, obiektywne i nie budzące wątpliwości, i muszą one być uzasadnione. Jednocześnie musiałyby to być okoliczności, których nie można było racjonalnie przewidzieć i im zapobiec. Przy czym ewentualne wydłużenie czasu na odebranie od sędziów ślubowania nie może doprowadzić do paraliżu prac Trybunału. W przeciwnym razie za takie skutki odpowiedzialność ponosiłby prezydent. Faktem jest też, że TK w wyroku K 34/15 przyznał, iż prezydent nie ma wyraźnie określonego terminu na przyjęcie ślubowania, ale skoro terminu nie ma, to należy założyć, że powinno to nastąpić bez zbędnej zwłoki. Taka jest interpretacja prawa w tych wszystkich przypadkach, gdy ustawodawca nie zakreślił wyraźnie ram czasowych działania dla organów władzy publicznej. Co więcej, obowiązek odebrania ślubowania od sędziów bez zbędnej zwłoki ma umożliwić działanie Trybunałowi w pełnym, konstytucyjnie określonym – piętnastoosobowym - składzie. Zwłokę ze strony Prezydenta należy więc uznać za działania sprzeczne z rolą głowy państwa, ponieważ z jednej strony uniemożliwia sędziom podjęcie i wykonywanie ich funkcji urzędowych, z drugiej zaś godzi w zasadę zachowania ciągłości władzy organu konstytucyjnego, jakim jest Trybunał.
Jeden z wakatów, który został obecnie obsadzony przez jednego z nowych sędziów TK, zwolnił sędzia Mariusz Muszyński, określany jako sędzia dubler. A sędziowie dublerzy byli przecież zarzewiem konfliktu wokół Trybunału. Czy wybór nowego sędziego na miejsce po sędzim dublerze nie przedłuża tej wadliwości? W zasadzie jest kolejnym następcą dublera – tak jak w przypadku sędziów Wyrembaka i Piskorskiego (wybranych w miejsce zmarłych sędziów Lecha Morawskiego i Henryka Ciocha)?
To niewątpliwie wymaga analizy. Wybranie nowych sędziów w miejsce sędziów dublerów rzeczywiście może ponawiać problem, z którym TK boryka się od lat. Wydaje się, że właściwym rozwiązanie byłoby obsadzenie tego miejsca w pierwszej kolejności sędziami prawidłowo wybranymi w 2015 r. – to skutecznie oczyściłoby sytuację. Pytanie jednak, czy istnieje taka wola polityczna.
