Regulacje dotyczące wyboru sędziów/członków Krajowej Rady Sądownictwa wymagają zmian. Aktualny stan prawny jest bowiem z całą pewnością uznawany za niezgodny z prawem pierwotnym Unii Europejskiej, co jednoznacznie przesądza bogate orzecznictwo TSUE, oraz ze standardami gwarancyjnymi Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, co rozstrzyga orzecznictwo ETPCz. Zatem przedłożenie projektu i dążenie do tego, żeby został on poddany procedurze legislacyjnej, z całą pewnością jest działaniem zmierzającym do wypełnienia powinności ciążącej na władzach publicznych Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie przywracania praworządności. Odrębną kwestią jest jednak problem zgodności regulacji aktualnej ustawy o KRS ze standardem konstytucyjnym. W konsekwencji zaś problem uzasadnienia konieczności wprowadzenia niektórych rozwiązań zaproponowanych w projekcie. Na problem przywracania praworządności trzeba patrzeć z różnych perspektyw.
Czytaj: Sędziowskie prawybory uratują skład nowej KRS?>>
Standard konstytucyjny daleki od jednoznacznego rozstrzygnięcia
Unijnej i standardu wynikającego z orzecznictwa TSUE, konwencyjnej i standardu wynikającego z orzecznictwa ETPC oraz konstytucyjnej. O ile dwa pierwsze obszary są w miarę klarowne, jeśli chodzi o rekonstrukcję niezbędnych wymogów praworządnościowych przedstawioną przez oba sądy, czyli TSUE i ETPC, o tyle standard konstytucyjny jest rzeczą bardzo daleką od jednoznacznego rozstrzygnięcia. Konstytucyjny standard minimalny w zakresie modelu wyboru sędziowskich przedstawicieli do KRS nie został bowiem w pełni zrekonstruowany. Wiele kwestii, w tym fundamentalnych w zakresie modelu kształtowania składu KRS nie zostało bowiem jednoznacznie przesądzonych ani w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, ani w piśmiennictwie z zakresu prawa konstytucyjnego. Swoista luka analityczna i argumentacyjna ujawnia się w sposób szczególnie doniosły na tle regulacji zawartej w art. 187 Konstytucji RP. Na poziomie leksykalnym w art. 187 Konstytucji nie ma wymogu, by wybór członków KRS spośród sędziów następował przez sędziów. Takie stwierdzenie pojawiło się w jednym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym wskazano, że zwrot zawarty w artykule 187 należy rozumieć jako wybór spośród sędziów i przez sędziów.
Zarazem w uzasadnieniu tego orzeczenia nie przedstawiono pogłębionej argumentacji wskazującej na zasadność tego sposobu wykładni minimalnego standardu konstytucyjnego. W szczególności nie wyjaśniono, odwołując się do szerszego kontekstu konstytucyjnego oraz statusu i funkcji sądów jako odrębnych organów władzy publicznej w demokracji konstytucyjnej, przesłanek przesądzających, że samodzielny wybór przedstawicieli sędziowskich do KRS przez sędziów jest jedynym dopuszczalnym przez Konstytucję modelem kształtowania sędziowskiej części składu KRS. Innymi słowy nie wskazano kompletnego zestawu argumentów uzasadniających, że Konstytucja statuuje bezwzględny nakaz wyboru sędziowskich przedstawicieli w KRS przez sędziów, bez udziału w tym procesie jakiejkolwiek innej z konstytucyjnie wyodrębnionych władz. Jeżeli w tym kontekście przejrzy się pozostałe orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w tym szczególności te pochodzące sprzed roku 2015, kiedy nie mieliśmy żadnych wątpliwości co do tego, że Trybunał jest prawidłowo ukształtowany, podda się analizie wszystko, co napisano na temat statusu Krajowej Rady Sądownictwa, jej funkcji i roli, a także konstytucyjnych wymogów dotyczących wyboru sędziowskich przedstawicieli w KRS, poczynając od komentarzy do Konstytucji, kończąc na stanowiskach zawartych w glosach lub artykułach, można dojść do wniosku, że brak jest wypowiedzi wskazujących wprost, że art. 187 Konstytucji przesądza jednoznacznie w oparciu o zestaw argumentów, że wybór z uwagi na wymogi konstytucyjne dokonywany ma być przez sędziów bez udziału jakiegokolwiek innego podmiotu. Innymi słowy, że jedynie takie ukształtowanie regulacji ustawowej pozwala zachować jej zgodność z Konstytucją. Trzeba przyznać, że takie stanowisko jest prezentowane w debacie publicznej, także przez przedstawicieli doktryny prawa konstytucyjnego.
Czytaj też w LEX: Krytyczny przegląd wybranego orzecznictwa sądów administracyjnych wobec statusu tzw. neosędziów w latach 2018–2023 >
Z perspektywy unijnej, konwencyjnej i konstytucyjnej niewątpliwe jest jedynie to, że skład sędziowskiej części KRS ma być kształtowany z poszanowaniem zasady niezależności tej instytucji, w sposób wolny od politycznego nacisku czy oddziaływania. Powinien gwarantować zachowanie przez sędziowskich członków KRS bezstronności i niezawisłości, co jest konstytucyjną gwarancją realizacji przez KRS jej podstawowej funkcji, tj. jak ujmuje to sama Konstytucja „stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów". Trzeba pamiętać, że KRS uznawana jest za organ stanowiący platformę współpracy w zakresie zapewnienia niezbędnych gwarancji i standardów co do respektowania zasady niezależności sądów, niezawisłości i bezstronności sędziów, co obejmuje także określone gwarancje związane z procesem powoływania do pełnienia funkcji sędziego. Z tej konstytucyjnej roli KRS wyprowadza się zasady dotyczące sposobu kształtowania składu sędziowskiego Rady. W konsekwencji można twierdzić, że zawarte w Konstytucji przepisy dotyczące KRS wymagają, na zasadzie standardu minimalnego, by wybór sędziowskich członków KRS gwarantował ich reprezentatywność dla środowiska sędziowskiego, zapewniał instytucjonalne gwarancje niezawisłości i bezstronności, pozbawiony był elementów uzależniającego politycznego oddziaływania. Konstytucja nie zawiera jednak normy nakazującej w sposób jednoznaczny, bezwyjątkowy i stanowczy, by wybór sędziowskich przedstawicieli KRS dokonywany był przez samych sędziów. Nie statuuje tym samym zasady wykluczającej z uwagi na sprzeczność z Konstytucją jakiegokolwiek innego modelu wyboru. Konstytucja poza wskazanymi wyżej wymogami nie przesądza wprost, czy wybór ma być dokonywany przez sędziów, czy przez jakiś inny podmiot, z zastrzeżeniem, że ma być to wybór spośród sędziów o charakterze reprezentatywnym dla środowiska sędziowskiego. Określa zatem standard minimalny wyboru poprzez kryteria materialne, nie podmiot kreujący. Aktualnie obowiązujące przepisy tego standardu nie gwarantują i z tego powodu są niezgodne z Konstytucją. Zarazem zagadnienie konstytucyjnego modelu wyboru sędziowskich przedstawicieli do KRS jest kwestią sporną. Ma zarazem ustrojowy charakter.
Anonimizacja dokumentów a wykorzystanie sztucznej inteligencji w sądownictwie - czytaj też w LEX >
Czytaj: Sędziów do KRS mają wybierać sędziowie - projekt w opiniowaniu, termin 10 dni>>
Cena promocyjna: 245.65 zł
Cena regularna: 289 zł
Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 202.3 zł
![Kodeks karny. Komentarz [PRZEDSPRZEDAŻ]](/gfx/prawopl/_thumbs/produkty_foto/83259/978-83-8438-079-6_,mXqL62OeqFTLkrXdmIyYmw.jpg)
Korporacjonizm sędziowski a model checks and balances
W kontekście sporu o sposób przywracania praworządności niezbędne jest tym samym rozstrzygnięcie, co rzeczywiście wynika ze standardu konstytucyjnego w zakresie wymogów minimalnych. Poważnej debaty dotyczącej standardu konstytucyjnego w zakresie modelu wyboru sędziowskich przedstawicieli do KRS niestety nie przeprowadzono. W konsekwencji można twierdzić, jak czynią to niektórzy, że mimo leksykalnego niewskazania, że wybór ma być dokonywany przez sędziów, co wynika w tym ujęciu z istoty normy zawartej w artykule 187 Konstytucji, w szczególności jeżeli będziemy ją interpretować z uwzględnieniem swoiście rozumianej wykładni historycznej. W tym podejściu nawiązuje się do protokołów obrad z Okrągłego Stołu i do obrad komisji konstytucyjnej pracującej nad projektem konstytucji w 1997 roku, gdzie wskazywano, że wybór ten mógłby być dokonywany przez... Senat. Dokonując wykładni art. 187 Konstytucji nie można jednak zapominać o art. 10 Konstytucji, zgodnie z którym władza publiczna w Rzeczypospolitej Polskiej jest władzą podzieloną, opartą na modelu checks and balances. Koncepcję podziału władzy należy interpretować z uwzględnieniem współczesnych ujęć, w tym sporu pomiędzy jurydycznym a republikańskim modelem podziału władzy. Władza sądownicza jest bez wątpienia elementem konstytucyjnego systemu równoważenia, wzajemnej kontroli i współdziałania władz publicznych. Powyższego nie podważa treść art. 173 Konstytucji dotyczącego niezależności sądów jako instytucji oraz niezawisłości sędziów. Z tego przepisu nie wynika bowiem, że sądy są absolutnie niezależne od innych władz. Nadanie sądom konstytucyjnego statusu odrębnej i niezależnej od innych władzy nie przesądza, że nie są one zobowiązane do współdziałania z innymi władzami i że nie są zobligowane do stosowania modelu checks and balances. Osobiście nie dostrzegam powodów, by stanowczo twierdzić, że art. 187 przesądza, że wybór przedstawicieli sędziowskich do Krajowej Rady Sądownictwa dokonywany ma być przez samych sędziów. Zresztą takie podejście oznaczałoby nieprawdopodobne uniezależnienie władzy sądowniczej od innych rodzajów władz publicznych. A to może budzić zastrzeżenia przy zderzeniu z kompetencjami dotyczącymi rozstrzygania kwestii konstytucyjności prawa i zasadą współdziałania władz. Tym bardziej że sądy rozstrzygają także, i to wszystkie w pewnych przypadkach, spory o charakterze horyzontalnym między organami władzy. Kształtują tym samym w sposób wiążący porządek prawny państwa, w tym niejednokrotnie kwestie natury ustrojowej. By zobrazować to twierdzenie wystarczy odwołać się do stanowiska SN w sprawie sporu o abolicję indywidualną. To kwestia prawa, rozstrzygana jednak zasadniczo w oparciu o rekonstrukcję konstytucyjnej zasady podziału władzy, wyłączności sądów w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości oraz ich pozycji w kontekście ochrony praw i wolności jednostki w relacji do innych organów władzy. Rekonstruując konstytucyjny standard wyboru sędziowskich przedstawicieli w KRS powinno brać się pod uwagę przyjmowaną koncepcję wykładni Konstytucji, znacznie normatywnego i pozanormatywnego kontekstu, uwzględniać wszystkie przepisy dotyczące bezpośrednio i pośrednio tej kwestii, wreszcie respektować zasady wykładni systemowej i funkcjonalnej.
Nie ma więc powodu, dla którego zasadne byłoby tworzenie zasady konstytucyjnego „korporacjonizmu sędziowskiego", wedle której sędziowie wybierają sami swoich przedstawicieli do Krajowej Rady Sądownictwa i nikt, żaden inny organ władzy publicznej nie może na to wpływać. Trzeba też pamiętać o tym, że sędziowie stanowią większość w Krajowej Radzie Sądownictwa i to oznaczałoby, że na tym poziomie trudno mówić o racjonalnej zasadzie powściągliwości, współpracy i współdziałania, kontroli i balansu między publicznie wyodrębnionymi władzami. Jeśli uważnie przejrzy się orzecznictwo dotyczące niezawisłości i bezstronności sędziów, bo o to tutaj chodzi, wydane przez TSUE i ETPC, to nigdzie nie znajdziemy tam wskazania, że tak jest interpretowany jakikolwiek standard, czy to unijny, czy to konwencyjny. Standardu konstytucyjnego zaś z powodów oczywistych nie rekonstruują ani TSUE, ani ETPCz.
Czytaj też w LEX: Sędzia bez sądu ustanowionego prawem >
Co jeśli prezydent nie podpisze noweli o KRS?
Dlatego w ocenie profesora to, co zawarto w projekcie ustawy o KRS, może być poddawane w wątpliwość, jeśli uzasadnione jest tezą, iż wybór sędziowskich przedstawicieli KRS przez samych sędziów wynika z Konstytucji, która w tym zakresie nie dopuszcza innego rozwiązania. Takie rozwiązanie jest oczywiście konstytucyjnie możliwe, funkcjonowało w Polsce przez wiele lat. Miało swoje zalety oraz swoje wady. Nie jest jednak jedyne, jakie dopuszcza Konstytucja. W tym kontekście los koncepcji przedstawionej w projekcie ustawy uzależniony jest od decyzji parlamentu. Jeśli zdecyduje się na to rozwiązanie, pozostanie oczekiwać na decyzję Prezydenta. Jeśli Prezydent nie podpisze ustawy, pojawi się pytanie, czy możliwe jest sanowanie systemu prawnego w zakresie ukształtowania składu KRS w sposób spełniający standardy minimalne wynikające z prawa UE, EKPCz i Konstytucji bez zmiany obowiązującej ustawy o KRS. W mojej ocenie w tym zakresie istnieją możliwości wprowadzenia konkretyzujących regulacji na płaszczyźnie regulaminu Sejmu oraz aktów podustawowych, w tym w szczególności rozporządzeń uzupełniających postanowienia ustawy w zakresie kształtowania „sędziowskiej części" KRS. Chodzi o rozwiązania określające zasady przedstawienia, w formie np. prawyborów, przez środowisko sędziowskie, niezależnych, wybranych przez sędziów kandydatów, spełniających merytoryczne, etyczne, deontologiczne i związane z niezawisłością oraz bezstronnością kryteria.
Czytaj też w LEX: Znaczenie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dla naprawy wymiaru sprawiedliwości po kryzysie praworządności w Polsce >
Prawne podstawy dokonywania wyborów kandydatów na członków KRS przez środowisko sędziowskie mogą opierać się na zasadach i regułach wpisanych do projektu ustawy o KRS. Określenie w aktach prawnych uzupełniających ustawę o KRS zasad przeprowadzenia prawyborów w środowisku sędziowskim może stworzyć warunki do sensownego ukształtowania sędziowskiej części KRS. W konsekwencji także na gruncie obecnie obowiązującej ustawy, nawet jeśli parlament dokona ostatecznego wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa spośród sędziów, jeśli podstawą decyzji parlamentu będzie np. lista wybranych przez środowisko sędziowskie kandydatów w podwójnej liczbie w stosunku do ilości miejsc w KRS, to możliwe jest ukształtowanie KRS w sposób spełniający standardy minimalne określone w orzecznictwie TSUE, ETPCz oraz w Konstytucji. Ujmując rzecz syntetycznie, np. koncepcja prawyborów w środowisku sędziowskim oraz związanie parlamentu listą kandydatów wyłonionych w prawyborach, co może wynikać m.in. z odpowiednich zapisów regulaminu Sejmu, może doprowadzić do tego, że członkowie KRS będą spełniali wszystkie wymogi, jednocześnie reprezentując sądy wszystkich instancji.
Powyższe rozwiązanie, zapewne będące jednym z konstytucyjnie możliwych, może służyć realizacji koncepcji zawartej w projekcie ustawy o zmianie ustawy o KRS, tej, która jest projektem ministra Waldemara Żurka. Dostrzegam możliwości uregulowania na etapie poprzedzającym dokonywanie ostatecznego wyboru przez Sejm zasad spełniających wszystkie wymogi wpisane do projektu ustawy o zmianie ustawy o KRS. Powyższe umożliwia wybór, co prawda formalnie przez Sejm, jednak w sposób i na podstawie standardów, reguł i zasad odpowiadających wymogom powoływania sędziów w demokracji konstytucyjnej realizującej ideę rządów prawa. Także parlament może wszak wybrać z zamkniętej i aprobowanej przez środowisko sędziowskie listy kandydatów członków KRS spełniających kryterium reprezentatywności przedstawicieli środowiska sędziowskiego w KRS, takich, którzy są całkowicie niezależni od polityki, spełniają z nawiązką zasady etyki i deontologii zawodowej, czyli są najlepsi z najlepszych. To, że parlament ostatecznie ich swoją decyzją wybierze, moim zdaniem nie będzie miało istotniejszego znaczenia z punktu widzenia standardu konwencyjnego, unijnego i moim zdaniem nie będzie to naruszało standardu konstytucyjnego, na co przed chwilą wskazałem.
Czytaj też w LEX: Oddając głos sędziom: opinie sędziów co do statusu sędziów powołanych po 2017 r. – badanie empiryczne >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
