Patrycja Rojek-Socha: Skąd pomysł na takie badanie? Czy polskie sądy administracyjne potrzebują reformy? I dlaczego włączona w nie została strona węgierska?
Przemysław Ostojski: Pomysł na badanie ma związek z tym, że zarówno polskie sądy administracyjne jak i węgierskie, kóre były analizowane w tym badaniu, mają krótką historie swojego istnienia, najpierw było 20-lecie międzywojenne, potem czasy komunizmu (socjalizmu) w obu krajach, tak naprawdę odrodzenie sądów administracyjnych nastąpiło bardzo późno, w Polsce w roku 1980. Ponadto te sądy, w obu krajach wywodzą się z systemu prawa austriackiego, konkretnie z modelu wiedeńskiego Najwyższego Trybunału Administracyjnego. Przy czym na Węgrzech doszło w ostatnim czasie do głębokiej reformy sądów administracyjnych i pojawiło się pytanie, czy to był dobry kierunek i czy w podobnym powinny pójść polskie rozwiązania. Chcieliśmy też porównać i zobaczyć rozwiązania prawne z innych państw europejskich, m.in. Francji, Niemiec, ale także Stanów Zjednoczonych Ameryki. Nie bez znaczenia jest przy tym orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE, który wypowiadał się m.in. w sprawach dotyczących praw osób poszukujących ochrony międzynarodowej i jego konkluzje co do tego jak orzeczenia sądów administracyjnych w państwach europejskich powinny wyglądać, szczególnie jeśli chodzi o prawa człowieka - są daleko idące.
Co w taki razie powinno się zmienić? Pamiętam, że już w 2020 r. ówczesna wiceminister sprawiedliwości Anna Dalkowska mówiła, że być może sądownictwo administracyjna powinno zostać zreformowane. Chodziło np. o przekazanie im spod kognicji sądów powszechnych np. spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Wskazywała, że to mogłoby służyć i jednym sądom i drugim.
Zacząć trzeba od tego, że sądy administracyjne orzekają w różnych kategoriach spraw. Są sprawy, które nie dotykają stricte ochrony praw człowieka - np. sprawy gospodarcze (publiczno-prawne), z zakresu prawa budowlanego, zagospodarowania przestrzennego, sprawy finansowe, w tym. podatkowe. I takie, które wyraźnie dotyczą praw człowieka - np. sprawy dotyczące imigrantów oraz trzeci tym spraw, z zakresu zabezpieczenia społecznego, w tym zwłaszcza dotyczące ubezpieczeń społecznych. Różnią się one w zakresie wagi, zawiłości, ich liczby. Sprawy imigracyjne dotyczą przecież ściśle egzystencji człowieka, jego praw podstawowych i nie mogą być przyrównywane, np. dospraw podatkowych, czy prawno-budowlanych. Jeśli chodzi o te ostatnie, nie powiązane z prawami podstawowymi, to z naszych badań wynika, że polskie rozwiązania są prawidłowo skonstruowane i zasadniczo gwarantują szybkie rozpoznanie sprawy - czyli orzekanie kasacyjne się sprawdza. Tu oczywiście trzeba odróżnić sytuację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od reszty kraju, gdyż wpływ spraw do tego pierwszego jest ogromna, trzykrotnie wyższa niż w przeciętnym innym wojewódzkim sądzie administracyjnym.
Czytaj: Urząd "nie słucha", sąd administracyjny zmieni mu decyzję - szykuje się reforma>>
Przy jakiej kategorii spraw pojawia się problem?
Aktualnie sądy administracyjne rozpoznają sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych dotyczące tak zwanych decyzji uznaniowych, np. w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek ZUS. W wielu spośród tych spraw Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wykonuje wiążących wskazań sądu administracyjnego i kilkukrotnie sprawa wraca do tego sądu , który co do zasady nic z taką sprawą nie może zrobić. Z reguły bowiem zachodzą istotne braki w materiale dowodowym sprawy. Inne sprawy dotyczące świadczeń ZUS trafiają do sądów powszechnych i tam są rozpoznawane od nowa; sąd powołuje biegłych, przeprowadzane inne dowody, co – w związku z przewlekłością postępowań wiąże się z frustracją osób ubiegających się o te świadczenia. Tych spraw w sądach powszechnych jest ogromna ilość. Z tego powodu zapewne pojawił się pomysł, by przesunąć je do sądów administracyjnych, ale przy równoczesnym rozwiązaniu orzeczniczym, które pozwalałoby na podejmowanie szybkich rozstrzygnięć sądowych. Mamy wiele przykładów państw - czy to Holandia, czy Wielka Brytania, czy nawet Niemcy gdzie sądy administracyjne w swoich orzeczeniach nakazują wydanie organowi administracji decyzji określonej treści.
Zobacz procedurę w LEX: Uchylenie decyzji lub postanowienia z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy >
Czyli nie uchylają decyzji i nie przekazują organowi z konkretnymi wskazaniami.
Tylko wydają wyrok zobowiązujący do wydania decyzji określonej treści. Mogłoby też być tak, że sądy administracyjne orzekające w sprawach ubezpieczeń społecznych zastępowałyby organ w wydaniu określonej decyzji, np. jeśli uznałyby, że na podstawie zebranych dowodów są do tego podstawy. Funkcjonują takie modele w Europie Zachodniej, najlepszym przykładem jest Szwajcaria, a także Francja. W tym ostatnim państwie narodził się model orzekania reformatoryjnego, w którym sąd administracyjny - pierwotnie Rada Stanu - może w określonych kategoriach spraw zmieniać decyzje organów administracji publicznej. Natomiast model austriacki, którego sukcesorem jest Polska nigdy nie przewidywał takiego rozwiązania. Stąd zapewne sędziowie obawiają się takiego modelu orzekania, gdyż nigdy nie podejmowali tego typu orzeczeń.
Jak rozumiem, chodzi o narzędzie stosowane wyjątkowo?
Tak, przy zastrzeżeniu wąskiej kategorii spraw i określonych uwarunkowań dotyczących np. stanu faktycznego. Jeśli chodzi o sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, to hipotetycznie można byłoby skonstruować to w ten sposób, że sąd administracyjny nie przeprowadzałby postępowania dowodowego ponownie tylko opierałby się na tym co już otrzymał od organu i mógłby zmienić decyzje organu określonego rodzaju wyrokiem.
Zobacz procedurę w LEX: Merytoryczne orzeczenia sądów administracyjnych w sprawach skarg na decyzje lub postanowienia >
Co w takiej sytuacji z odwołaniem?
Tu też są możliwe dwa warianty. Pierwsza hipoteza zakłada wprowadzenie tradycyjnego modelu apelacyjnego poprzez przekazanie sprawy ze skargą kasacyjną (apelacją) do sądu wyższej instancji, czyli NSA. Natomiast drugie możliwe rozwiązanie przewidywałoby ponowne badanie sprawy ze skargi kasacyjnej (apelacji) przez ten sam sąd, ale w innym składzie. W tym drugim wariancie chodzi o czas, czyli znaczne skrócenie czasu oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy w NSA. W mojej ocenie oba warianty czyniłyby zadość zasadzie dwuinstancyjności, w obu też przypadkach strona mogłaby się upewnić, że wyrok jest prawidłowy.
To w takim razie chciałabym zapytać dlaczego sprawy dotyczące imigrantów, co je wyróżnia?
Tu warto powołać się na orzecznictwo TSUE dotyczące deportacji osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową - do kraju, gdzie była ona prześladowana ze względów politycznych. Jeden z wyroków dotyczył Węgier w sprawie Torubarov. Chodziło o przedstawiciela opozycji rosyjskiej, który ubiegał się o ochronę na terenie Węgier i miał być deportowany z powrotem do Rosji, jako kraju pochodzenia. Węgierski Urząd Imigracyjny i Azylowy dwukrotnie nie wykonał wyroku sądu administracyjnego wskazującego na istnienie przesłanek do udzielenia ochrony międzynarodowej. Sprawa jest z 2017 r., wtedy na Węgrzech obowiązywał poprzedni model - czyli sąd administracyjny, podobnie jak w Polsce, mógł wyłącznie uchylić decyzję i przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania. Po tym, jak po raz trzeci sprawa powróciła do tego samego sądu, w rezultacie trzeciej skargi Torubarova na decyzję wspomnianego Urzędu, tamtejszy sąd skierował pytanie w trybie prejudycjalnym do TSUE: czy w takich okolicznościach sąd administracyjny posiada uprawnienie do zmiany tej decyzji administracyjnej oraz do zastąpienia decyzji organu administracyjnego, który ją wydał, własnym rozstrzygnięciem. I TSUE orzekł, że tak, nawet jeżeli w prawie krajowym nie ma takiej podstawy prawnej, to sąd administracyjny może - pomijając przepisy ustawy - korzystając z kompetencji wypływającej z artykuł 47 Karty Praw Podstawowych, zmienić decyzję organu. W następstwie również tego wyroku Węgry przeprowadziły generalną reformę sądów, wyodrębniono sądy administracyjne pierwszej instancji - z wcześniejszych wydziałów sądów powszechnych, i przyznano im w określonych okolicznościach możliwość zmiany decyzji organów administracji publicznej, zwłaszcza w sprawach imigracyjnych.
Czytaj w LEX: Rogala Rafał, Prawo cudzoziemca do ubiegania się na granicy o udzielenie ochrony międzynarodowej >
Czytaj: Kolejny pomysł na reformę - niech sądy administracyjne przejmą część spraw z powszechnych>>
Jak takie rozwiązania mogłyby wyglądać w polskim systemie prawnym? Wprowadzony zostałby zamknięty katalog takich spraw?
Myślę, że nie ma sensu zmieniać całego systemu, gdyż sam model jest dobry. Ma to zresztą uzasadnienie w perspektywie prawno-porównawczej, np. we Francji. Tylko określone kategorie spraw mogą być załatwiane poprzez zmianę decyzji organu wyrokiem sądy administracyjnego. Zatem ja bym proponował stworzenie szczególnych przepisów, np. regulujących postępowanie szczególne w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które określałyby kategorie spraw oraz przesłanki, kiedy sąd mógłby zastosować wyjątkowe uprawnienie polegające na zamianie decyzji administracyjnej i zastąpieniu jej własnym orzeczeniem. Nie można bowiem zapominać o istotnej kwestii trójpodziału władzy - która jest częstym argumentem przeciwko uprawnieniom merytorycznym sądów administracyjnych – zgodnie z którą rolą sądu nie jest zastępowanie władzy wykonawczej, lecz jej równoważenie i kontrola. Stąd element prawno-konstytucyjny tego zagadnienia, art. 184 konstytucji, stanowi że NSA i inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Pojęcie kontroli nie jest jednoznaczne i znaczna część doktryny prawa opowiada się za tym, by zasadą pozostała wyłącznie kontrola następcza działalności administracji publicznej, która w naturalny sposób prowadzi do wyroków kasacyjnych czyli do uchylenia decyzji.
Inaczej powinno być w sprawach imigracyjnych?
Powtarzam, względy ochrony praw człowieka i zgodności rozwiązań polskich z prawem unijnym powinny decydować o przyznaniu takiego wyjątkowego uprawnienia sądom administracyjnym poprzez wpisanie do ustawy Ppsa odrębnego rozdziału dotyczącego postępowań szczególnych, w których sądy administracyjne miałyby szczególne kompetencje. Przy czym chcę podkreślić, że dotąd w Polsce, w sprawach imigracyjnych, nie było przypadków, w których organy straży granicznej czy też inne, nie stosowały się do wiążących wskazań sądów administracyjnych. Moim zdaniem potrzebna byłaby również zmiana dotycząca właściwości, a konkretnie rozłożenia ciężaru rozpoznawania spraw w sądach administracyjnych.
Warszawa i inne sądy?
Jeśli chodzi o prawa imigrantów, to dzisiaj sprawami tymi obciążony jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podobnie jak wszystkimi sprawami dotyczącymi urzędów centralnych, ministerstw. Obecnie ustawa stanowi, że właściwość wojewódzkich sądów administracyjnych ustala się zasadniczo według siedziby organu administracji publicznej Ja uważam, że należałoby to zmienić poprzez określenie właściwości miejscowej według miejsca zamieszkania czy siedziby skarżącego. Wracając do imigrantów – osoby te muszą udawać się do sądu w Warszawie, zamiast możliwości złożenia skargi do sądów w Lublinie, Rzeszowie czy Białymstoku.
Na którym etapie sąd mógłby w takim razie zmienić decyzję organu - po tym jak sprawa ponownie do niego wróci?
Ta przesłanka powinna być tak określona, żeby sąd administracyjny mógł w pewnym momencie zdecydować, że to już jest ten etap, że może zmienić decyzję organu. Ale trzeba też uniemożliwić sądowi administracyjnemu zupełną dowolność w tym zakresie. Dzisiaj również mają miejsce przypadki, w których sąd może pod pewnymi warunkami orzec merytorycznie. Jednak – co trzeba podkreślić – orzeczenia te nie są tożsame z zastępowaniem organu w sensie zmiany decyzji, czyli wyrokiem reformatoryjnym. Aktualnie sąd może stwierdzić istnienie jakiegoś obowiązku, czy uznać, że dane uprawnienie określonej stronie przysługuje. Z kolei wyrok reformatoryjny to jest wyrok rozstrzygający zastępujący decyzję organu, czyli załatwiający sprawę zamiast organu. Przesłankę umożliwiającą wydanie wyroku reformatoryjnego w sprawach imigracyjnych można byłoby sformułować w ten sposób, że: „sąd administracyjny w przypadku nieuwzględnienia przez organ wiążących wskazań zawartych w prawomocnym wyroku, rozstrzyga co do istoty sprawy poprzez zmianę decyzji organu, jeżeli uzna, że dysponuje wszelkimi informacjami na temat okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych w tym zakresie, w następstwie pełnego rozpatrzenia ex nunc, czyli kompletnej i zaktualizowanej oceny tych okoliczności”.
Jakkolwiek sądy administracyjne nie powinny wyręczać organów w zbieraniu dowodów, stąd zasadniczo ten zebrany materiał powinien być dostarczony do sądu. Jednak w mojej ocenie sąd administracyjny powinien mieć również uprawnienia do uzupełnienia takiego materiału dowodowego - np. gdy brakuje dokumentów w sprawie albo gdy zachodzą wątpliwości co rzetelności lub wiarygodności opinii biegłego.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
