Patrycja Rojek-Socha: Panie Prokuratorze, nie milkną echa czerwcowego III Kongresu Prawników Polskich. Duża jego część poświęcona była też reformie Prokuratury, projekt przygotowuje Stowarzyszenie Prokuratorów Lex Super Omnia. Co w Pana ocenie jest w tej chwili największą bolączką w prokuraturze i w jakim kierunku powinny iść ewentualne zmiany?
Piotr Turek: Moim zdaniem – powiedzmy wprost – tragedią prokuratury jest to, że jest to instytucja zrządzana strachem. Kultura organizacyjna prokuratury jest niezwykle niska, przez ćwierć wieku nie widziałem żadnych działań kierownictwa zmierzających do racjonalizacji organizacji pracy prokuratorów, dostosowania jej do wymogów współczesności. Z jednej strony wprowadza się informatyzację pracy, ale zaraz okazuje się, że złożenie wniosku o urlop drogą elektroniczną jest nieskończenie trudniejsze niż złożenie takiego wniosku na papierze. Prokuratorzy mówią o prokuraturze „firma”, ale zarządzanie tą firmą nie ma nic wspólnego z tym, jak zarządzane są współczesne firmy, a zwłaszcza licznie już w Polsce obecne korporacje międzynarodowe. Tradycyjnym narzędziem kierowania prokuraturą pozostaje strach. Nie tylko dodajemy prokuratorom ciągle nowych zadań i wymagań, ale też nie motywujemy ich pozytywnie. Straszeni są nieustannie postępowaniami wyjaśniającymi, dyscyplinarnymi, a wręcz karnymi czy cywilnymi. To między innymi dlatego należałoby, w mojej ocenie, zbliżyć środowisko prokuratorskie do sędziowskiego. W obecnie istniejącej prokuraturze jest bowiem za dużo miejsca dla osób o tendencjach – nie waham się tego powiedzieć – zamordystycznych. Zbyt często uważa się, że dobry szef to brutalny szef, którego pracownicy się boją, który potrafi wymusić różne rzeczy. Widziałem już w „firmie” niejedną karierę osób, które nie reprezentowały sobą wiele jako prawnicy, ale które potrafiły ludzi skłócać i rządzić twardą ręką.
Czytaj w LEX: Prokuratura po 5 latach obowiązywania ustawy – Prawo o prokuraturze z 28.01.2016 r. >
To zacznijmy może od początku. Większość środowiska prawniczego, także tego, które uczestniczyło w Kongresie, mówi o konieczności rozdzielenia funkcji prokuratura generalnego i ministra sprawiedliwości. To dobry kierunek?
Może będzie to pewnym zaskoczeniem, ale ja uważam, że nie można dyskredytować możliwości łączenia stanowiska prokuratora generalnego z funkcją ministra sprawiedliwości. Takie rozwiązanie działa przecież w innych państwach, np. we Francji, której model prokuratury, uważany za klasyczny, jest mnie osobiście bliski. Tam mówi się wręcz, że prokurator jest przedstawicielem władzy wykonawczej w sądzie. Problem jednak w tym, że w Polsce połączenie obu tych funkcji obrosło złą tradycją. A po ostatnich latach funkcjonowania prokuratury jako podporządkowanej prokuratorowi generalnemu-ministrowi sprawiedliwości, trudno będzie tego rozwiązania bronić.
Czytaj w LEX: Niezależność prokuratora >
Co w takim razie może być minusem rozdzielenia obu funkcji?
Oczywiście kwestia budżetu. Kiedy w 2010 roku prokuratura została rozłączona od ministra sprawiedliwości, mówiło się żartobliwie, że prokuratorom – tak jak kiedyś chłopom pańszczyźnianym – zdjęto kajdany z nóg razem z butami. Stąd ryzykowne wydają mi się obecne zapowiedzi kolegów, którzy obiecują prokuraturę „tańszą”. Dla mnie ważniejsze są jednak inne kwestie. Jednym z pierwszych wyroków ETPC, dotyczących prokuratury w krajach bloku wschodniego, była sprawa Lukanov przeciwko Bułgarii, w której Trybunał dopatrzył się naruszeń praw podstawowych obywatela przez prokuraturę. Bułgaria broniła się wówczas argumentem, że prokuratura w tym kraju jest organem niezależnym, na który rząd nie może wywierać wpływu. Okazuje się więc, że prokuratura niezależna od rządu może być równie opresyjna i groźna dla praw obywateli jak prokuratura „zależna”. Tymczasem warto przypomnieć, że prokuratura jako instytucja jest powołana do stania na straży jednolitego stosowania prawa w państwie, a wytyczne, które otrzymuje – o ile rozumiane są prawidłowo – stanowią narzędzie służące do tego celu. Paradoksalnie więc – jeśli mówimy o procesie przywracania praworządności w różnych obszarach działania państwa – to prokuratura podległa ministrowi sprawiedliwości mogłaby się okazać znakomitym instrumentem przywracania tej praworządności.
Czytaj: Potrzebna motywacja, a nie straszak - prokuratorzy obawiają się kolejnych ocen>>
Jeśli jednak doszłoby do rozdzielenia funkcji, jak powinien wyglądać nadzór nad Prokuraturą?
Tu ponownie odwołam się do standardów Rady Europy. Zgodnie z nimi dla zachowania niezależności prokuratora, nawet wąsko pojętej, konieczne jest, by służyło mu prawo odwołania się do niezależnego organu. Nie musi to być sąd, ale może to być organ w rodzaju Krajowej Rady Prokuratury. Podam prosty przykład. Obecnie prokurator może żądać wyłączenia go od wykonania czynności, jeżeli nie zgadza się z poleceniem, ale – po pierwsze – jego żądanie nie musi być uwzględnione, a po drugie – można to samo polecenie wydać innemu prokuratorowi, który już nie będzie miał podobnych rozterek. Stąd potrzeba rozpoznania zastrzeżeń prokuratora przez niezależny organ. Inną kwestią, którą podkreśla Komisja Wenecka, jest to, że klasyczną formą nacisku na prokuratora jest delegowanie czy przeniesienie w inne miejsce służbowe. I w takiej sytuacji również powinno służyć prokuratorowi odwołanie do niezależnego organu.
Teoretycznie Krajowa czy – jak proponuje się obecnie – Naczelna Rada Prokuratury może być takim organem?
Tak. Ale znowu, w mojej ocenie, ostatnie 30 lat dowiodło, że wszelkie formy reprezentacji prokuratury na szczeblu krajowym również okryły się wątpliwą sławą. Chciałbym tylko przywołać przykład prokuratora Andrzeja Kaucza, który w latach 80. wsławił się zwalczaniem opozycji, a w czasach tzw. niezależnej prokuratury za czasów Andrzeja Seremeta rozdawał karty w Krajowej Radzie Prokuratury. Działania – a raczej brak działań – obecnie istniejącej Krajowej Rady Prokuratorów na rzecz niezależności prokuratorskiej wypada z kolei pominąć smutnym milczeniem. Dla mnie więc o wiele lepszym gwarantem byłaby np. komisja senacka na wzór istniejącej komisji ds. służb specjalnych. Podporządkowanie takiej komisji wzmacniałoby przy okazji legitymację demokratyczną działań prokuratury.
Czytaj: Dr Gabriel-Węglowski: Prokuratura potrzebuje dobrej reformy, nie komisji weryfikacyjnych>>
Jak taka komisja miałaby działać, kto miałby wchodzić w jej skład?
Wyobrażam sobie, że z jednej strony musiałoby to być ciało o charakterze parytetowym, czyli żeby wszystkie opcje polityczne były tam reprezentowane, ale z drugiej strony – w skład komisji powinni wchodzić niezależni eksperci, autorytety nadające temu ciału charakter ekspercki. Komisja umiejscowiona byłaby w Senacie, gdyż ma on – słusznie czy niesłusznie – opinię izby refleksji, a w każdym razie nie jest bezpośrednio powiązany z większością rządową.
Zobacz linię orzeczniczą w LEX: Wykładnia pojęcia oczywistej i rażącej obrazy przepisów prawa przez sędziego lub prokuratora >
A nie byłoby ryzyka upolitycznienia?
Pewnie, że byłoby. Ale pamiętajmy, prokuratura nie może być czwartą władzą pozostającą poza kontrolą pozostałych. To oczywiście sugestia, ale powtarzam: podobnie jak złą tradycją obrosło podporządkowanie prokuratury Ministerstwu Sprawiedliwości, tak też w moim przekonaniu wszelkiego rodzaju Krajowe Rady Prokuratury czy Prokuratorów również nie przysparzały chluby środowisku prokuratorskiemu.
W dyskusji nad zmianami w prokuraturze pojawiają się jeszcze dwa obszary – kwestie dyscyplinarne i budzące spore emocje oceny okresowe. Da się to pogodzić z ewentualnym odejściem od rządów twardej ręki?
Postępowanie dyscyplinarne jest oczywiście potrzebne, gdyż koniecznym korelatem niezależności prokuratorskiej – podobnie jak niezawisłości sędziowskiej – jest odpowiedzialność. Ale powinno być zarezerwowane dla poważnych spraw. Po likwidacji Izby Dyscyplinarnej i ustanowieniu Izby Odpowiedzialności Zawodowej zaczyna dochodzić do kolejnych uniewinnień prokuratorów i przy okazji przypomina się podstawowe zasady porządku konstytucyjnego, w tym standardy wolności wypowiedzi, a rzecznik dyscyplinarny przy Prokuratorze Generalnym wysyła instrukcje, do jakich wypadków należy ograniczać wszczęcie postępowań dyscyplinarnych za oczywiste i rażące naruszenie prawa. Bo pod to naprawdę można podciągnąć wszystko.
Ostatnio media obiegła groteskowa informacja, że w pewnej komendzie policjantom kazano oddać czajniki dla oszczędności prądu.
Potrafię sobie wyobrazić, że taki nakaz wydany zostanie w prokuraturze w ramach ogólnego uprawnienia do wydawania poleceń, jakiś prokurator czajnika nie odda i zostanie wszczęte wobec niego postępowanie dyscyplinarne za oczywiste i rażące naruszenie prawa. Do tego – niejako dla wzmocnienia efektu zastraszającego – dodano by też prawdopodobnie zarzut naruszenia godności urzędu… Głęboko wierzę, że przynajmniej 90 proc. kadry prokuratorskiej to ludzie solidni i prawi, którzy chcą wykonywać swoją pracę jak najlepiej. Tymczasem kadrą tą zarządza się wyłącznie poprzez nakładanie kolejnych obowiązków i straszenie konsekwencjami ich niewykonania, a pozytywna motywacja nie istnieje. I to jest też słabość naszej prokuratury – brak jest metod zarządzania pracą, a dyscyplinarki mają być substytutem realnego, nowoczesnego zarządzania kadrami. Kancelaria adwokacka czy inna korporacja, która opierałaby się na zastraszaniu pracowników, rozleciałaby się po kilku miesiącach. Zmiana w kulturze organizacyjnej wymagałaby sięgnięcia po zewnętrznych ekspertów, ale tego zjawiska u nas nie widzę.
Czytaj w LEX: Sygit Bogusław, Wąsik Natalia, Odpowiedzialność dyscyplinarna prokuratora w świetle aktualnego orzecznictwa sądowego >
dr Piotr Turek, prokurator Prokuratury Okręgowej w Krakowie. W latach 2006–2011 był pracownikiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Rady Europy; jest autorem licznych publikacji z zakresu prawa międzynarodowego i ustroju prokuratury; ostatnio opublikował m.in. książki „Prokuratura w standardach prawnych Rady Europy” (Wolters Kluwer 2022) i „Prawo o prokuraturze. Komentarz” (Wolters Kluwer 2023).
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
