W firmie tak, w urzędzie nie
To podkreślanie szczególnej niechęci do ewentualnej obecności radców z administracji w szeregach połączonego zawodu sugeruje, że być może zatrudnienie na takiej samej zasadzie w firmach będzie łatwiejsze do przyjęcia. Potwierdza to Zenon Klatka, były prezes Krajowej Rady Radców Prawnych, który był jednym z członków zespołu, który na zlecenie ministra sprawiedliwości opracował założenia do projektu nowej ustawy o zawodzie adwokata. - Od początku zarówno przedstawiciele adwokatury w tym zespole jak i reprezentanci Ministerstwa Sprawiedliwości twardo stali na stanowisku, że w nowej adwokaturze nie może być mowy o pracy na etacie - mówi Klatka. Jednak przedstawiciele radców przekonywali, że taka twarda postawa nie ma uzasadnienia, ponieważ np. wiele przedsiębiorstw uważa za konieczne zatrudnianie przynajmniej części obsługi prawnej na podstawie umowy o pracę. - Przywoływaliśmy też przykłady międzynarodowych korporacji, w tym także obecnych w Polsce, które nie wyobrażają sobie funkcjonowania bez "domowych" prawników. Nasze argumenty okazały się na tyle przekonywujące, że pozostali członkowie zespołu zaakceptowali możliwość etatowej pracy nowych adwokatów w przedsiębiorstwach. Ale do zgody na to samo w odniesieniu do administracji publicznej już nie udało nam się ich przekonać - mówi były prezes KRRP.
Pięć tysięcy radców w urzędach?
Jeśli uznać to za sukces "strony radcowskiej", to tylko za połowiczny. Nie ma wprawdzie precyzyjnych statystyk, ale z szacunków wynika, że z tej blisko połowy aktywnych zawodowo etatowych radców prawnych też połowa pracuje w sferze publicznej. W uaktualnianym corocznie wykazie KRRP nie ma takiej pozycji, ale Waldemar Koper, prezes utworzonego niedawno Stowarzyszenia Prawników Przedsiębiorstw twierdzi, że grupa potencjalnych członków tej organizacji liczy ok. 4,5 tys. osób. Jeśli tak, to tyle samo lub nawet więcej radców prawnych musi pracować w sektorze publicznym. Z szacunkiem takim zgadza się Teresa Stecyk, członek prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych i radca pracujący w urzędach państwowych. - To jest na pewno kilkutysięczna rzesza prawników, o których interesy samorząd radcowski musi zadbać - mówi. I dodaje, że jeśli adwokatura będzie próbowała wyeliminować tę grupę z przyszłej nowej adwokatury, to rozmowy i współpraca samorządów może szybko utknąć w martwym punkcie.
Obawy te podziela wiceprezes KRRP Jan Łoziński, który uważa, że wspólną pracę samorządów nad koncepcją szeroko rozumianej reformy zasad świadczenia pomocy prawnej w Polsce należy zacząć od spraw mniej kontrowersyjnych. Przyznaje jednak, że rozstrzygnięcia tego problemu nie da się uniknąć.
Jeśli w administracji, to nie w kancelarii
Dla uporządkowania dyskusji warto przytoczyć odpowiedni fragment założeń do projektu ustawy. Mówią one, że: ”Konieczne jest znaczne zróżnicowanie form wykonywania zawodu, z pewnymi ograniczeniami, wynikającymi z charakteru zatrudnienia w administracji rządowej. Do podstawowych form wykonywania zawodu adwokata należałyby: kancelaria indywidualna, zespół adwokacki, stosunek pracy, umowa cywilnoprawna oraz spółki cywilna, jawna, komandytowa, partnerska. Świadczenie pomocy prawnej na podstawie stosunku pracy w organach władzy państwowej, organach administracji publicznej, organach wymiaru sprawiedliwości oraz organach ścigania wykluczałoby jednoczesne zatrudnienie adwokata, a także świadczenie pomocy prawnej w innych formach organizacyjnych w podmiotach spoza wymienionej kategorii. W przypadku świadczenia pomocy prawnej na podstawie stosunku pracy w państwowych osobach prawnych nie byłoby dopuszczalne zastępstwo procesowe i zastępstwo prawne przeciwko Skarbowi Państwa".
Podstawą przyjętego w tym dokumencie rozwiązania jest zamiar stworzenia regulacji, która eliminowałaby konflikt interesów, jaki może powstać na styku działalności państwowej i interesów prywatnych. Ma sporo racji wiceprezes NRA Andrzej Michałowski gdy mówi, że trudno sobie wyobrazić, by adwokat rano pracował np. urzędzie skarbowym, a po południu doradzał podatnikom jak walczyć z tym urzędem. Dlaczego jednak autorzy "założeń" możliwość wystąpienia takiej kolizji widzą tylko w odniesieniu do administracji rządowej? Przecież prawnik pracujący w urzędzie gminy także może być atrakcyjnym doradcą dla kogoś mającego coś do załatwienia w tym urzędzie. Zenon Klatka wyjaśnia, że zespół pracujący nad założeniami miał raczej na myśli cały sektor finansów publicznych niż tylko znacznie węższą kategorię, jaką jest administracja rządowa.
Samorząd protestuje
Niezależnie jednak od sporu o niecałkiem precyzyjny zapis, który przecież nie jest jeszcze projektem ustawy, jedno jest jasne: dzisiejszy radca prawny a późniejszy (nowy) adwokat, jeśli będzie zatrudniony w administracji, nie będzie mógł tego łączyć ze świadczeniem pomocy prawnej realizowanej poprzez kancelarię. Adwokaci, jeśli będą się trzymać zjazdowej uchwały, dla której każda praca etatowa to "nieprzekraczalna linia demarkacyjna", uznają zapewne ten zapis za niedostateczny. Z kolei dla dużej części radców prawnych idzie on za daleko, a już dla tych zatrudnionych w urzędach jest nie do przyjęcia. Uchwały protestujące przeciwko tej części założeń przyjęło wiele z okręgowych nadzwyczajnych zgromadzeń radców prawnych, jakie odbyły się przed krajowym zjazdem tego samorządu. Ostro przeciwstawiały się także temu rozwiązaniu te lokalne struktury, które generalnie są za proponowanym przez założenia połączeniem zawodów adwokata i radcy prawnego. Zdaniem Teresy Stecyk samorząd radców prawnych nie powinien w tym zakresie iść na żadne ustępstwa, ponieważ oznaczałoby to wykluczenie połowy, a może nawet 60 proc. jego członków poza nawias własnej grupy zawodowej. Na podobnym stanowisku stoi wiceprezes KRRP Jan Łoziński. - Nie wyobrażam sobie podziału naszego zawodu na dwie grupy. To byłoby w sprzeczności z wieloletnim procesem budowy statusu i pozycji zawodu radcy prawnego - mówi. I dodaje, że samorząd radcowski na pewno nie zostawi tej grupy.
Etat nie pozbawia niezależności
Teresa Stecyk nie uznaje argumentów mających przemawiać za ograniczeniami w wykonywaniu zawodu przez radców pracujących w sektorze publicznym. Sama jest radcą prawnym w Polskim Komitecie Normalizacyjnym i dodatkowo pracuje w Ministerstwie Finansów. Uważa, że wykonywanie zawodu w ramach stosunku pracy nie pozbawia radcy prawnego atrybutu wolnego zawodu ani atrybutu niezależności. Na poparcie swojej opinii przypomina, że samorząd radcowski jest członkiem Rady Palestr i Organizacji Prawniczych Europy (CCBE), która to organizacja dokładnie sprawdziła status i zasady wykonywania tego zawodu w Polsce. - CCBE przyjęła również do wiadomości i zaakceptowała to, że część radców prawnych pracuje na podstawie umów o pracę - mówi mec. Stecyk. - CCBE stwierdziła, że spełniamy wszystkie warunki i reguły obowiązujące wolne zawody, także to, że praca na etacie nie pozbawia tego statusu - dodaje.
Zdaniem mec. Stecyk zatrudnienie na podstawie umowy o pracę nie wpływa niekorzystnie na niezależność prawnika. Twierdzi ona, że gwarancje w tym zakresie wynikające z ustawy o zawodzie radcy prawnego oraz w radcowskim kodeksie etycznym, są wystarczające. - Czy adwokat mający poprzez swoją kancelarię korzystny kontrakt z jakąś instytucją nie może podlegać naciskom ze strony jej kierownictwa? - pyta retorycznie. I dodaje, że przecież on też może się obawiać utraty tego dochodu. Jan Łoziński z kolei zwraca uwagę, że radcowski etat to nie jest typowy stosunek pracy. - Nie ma w nim typowego podporządkowania służbowego, radca przygotowując opinię prawną nie musi się kierować poleceniami przełożonych. Ustawa wyraźnie mówi, że radca jest niezależny w wykonywaniu swojej pracy - mówi. Teresa Stecyk dodaje, że paradoksalnie trudniej jest zwolnić z pracy etatowego radcę prawnego niż zerwać umowę z kancelarią. Ten pierwszy ma gwarancje ustawowe, podstawą do rozwiązania umowy nie może być treść opinii prawnej, przeprowadzona musi być ocena pracy radcy i to nie tylko przez przełożonego ale także przez wizytatorów z radcowskiego samorządu. W przypadku kancelarii niczego nie trzeba tłumaczyć, a najprościej jest nie przedłużyć umowy kancelarii, która doradza nie po myśli szefa instytucji.
Zmiany kadrowe niezależne od typu umowy
Czy dochodzi do takich sytuacji? Oficjalnie trudno uzyskać takie informacje. Nieoficjalnie natomiast radcowie z administracji mówią, że ruchy kadrowe owszem występują, tak wśród etatowych jak i "kontaktowych" prawników, a jeśli mowa o jakichś ich przyczynach, to forma zatrudnienia nie jest wśród nich najważniejszą. Joanna Machura-Peryt, radca prawny i naczelnik wydziału prawnego w Urzędzie Miasta Katowice także nie widzi w tym problemu. - Nasza ustawa zawodowa i zasady etyki nakazują wyłączyć się, gdy jest zagrożenie konfliktem interesów. Dość często radcowie z mojego wydziału przychodzą właśnie z taką propozycją - mówi. I przypomina, że ta zasada dotyczy pracy prawników we wszystkich relacjach, nie tylko w administracji. Podobną opinię prezentuje Elżbieta Kwiatkowska-Falęcka, radca prawny z Warszawy. Jej zdaniem niezależność i odporność na konflikt interesów jest bardziej "w głowie" i mentalności ludzi niż w formalnych przepisach. - Przecież urzędy i różne instytucje zatrudniają także kancelarie adwokackie i w stosunku do ich właścicieli nie stosuje się żadnych ustawowych zakazów. Wprowadzenie takiego zakazu w stosunku do jednej grupy prawników byłoby hipokryzją - mówi mec. Kwiatkowska-Falęcka.
Praca w urzędzie i w kancelarii
Zakaz łączenia pracy w administracji publicznej z prowadzeniem własnej kancelarii wzbudza tak wielkie emocje wśród zainteresowanych, ponieważ większość z nich właśnie łączy te formy. W katowickim urzędzie miejskim na 14 zatrudnionych tam radców tylko dwóch ogranicza swoją aktywność zawodową do pracy w sferze budżetowej. W Urzędzie Miejskim w Słupsku wszyscy z sześciu etatowych radców mają swoje kancelarie. Elżbieta Kwiatkowska-Falęcka przywołuje przykład swojej córki, która także jest radcą prawnym. Ponieważ ma ona małe dziecko, to ogranicza się tylko do pracy w instytucji publicznej. Ale już prawie wszystkie jej koleżanki łączą to z pracą w kancelariach. Zdaniem Teresy Stecyk tak robi większość z radców prawnych zatrudnionych na etatach w sferze budżetowej.
Patologia czy norma? Raczej realia publicznej administracji. Radcowie prawni to wysoko wykwalifikowani specjaliści, którzy dochodzą do swojego statusu po wielu latach trudnej nauki. Mają więc stosunkowo wysokie wymagania co do zarobków. Trudno je zaspokoić w oparciu o obowiązujące w administracji taryfikatory. W tej sytuacji szefowie urzędów chcąc mieć w swoich zespołach dobrze przygotowanych prawników, posiadających także zdolność do reprezentowania instytucji przed sądami, godzą się na zatrudnianie radców w wymiarze czasu pracy wynikającym z ustawy radcowskiej. Taki radcowski etat to dwie piąte normalnego etatu - reszta czasu oficjalnie na rozwój zawodowy, przygotowywanie się do rozpraw sądowych itp. Nikt tego zwykle nie sprawdza, a dla obu stron jest to wygodne. Urząd za swoją urzędową stawkę ma przez 2 - 3 dni w tygodniu radcę prawnego, a ten radca może sobie dorobić gdzieś indziej. Jedni biorą dodatkowe kawałki etatów w innych instytucjach, inni zakładają kancelarie i szukają zleceń w biznesie lub u osób fizycznych.
Możliwy konflikt interesów?
Czy to nie jest pole do konfliktu interesów? Radcowie pracujący w administracji przyznają, że może być, ale ich zdaniem nie ma zbyt wielu takich przypadków. Joanna Machura-Peryt, szefowa radców z katowickiego urzędu miejskiego przyznaje, że sama prowadzi dodatkowo kancelarię, w ramach której obsługuje pewną spółkę. Podkreśla jednak, że w umowie zastrzegła sobie, że gdyby ta firma miała jakąś sprawę w katowickim magistracie, to musi do tego wynająć sobie innego prawnika, a ona wtedy wyłącza się, by nie stanąć po drugiej stronie tego sporu. Podobnie zasady swojej pracy opisuje radca prawny Małgorzata Ejsmont, kierownik wydziału prawnego w słupskim urzędzie miejskim. Podkreśla, że zasada, iż etatowi radcowie nie przyjmują spraw dotyczących gminy, jest przestrzegana z żelazną konsekwencją. - Nie było jeszcze w naszym zespole tego typu konfliktu - mówi mec. Ejsmont.
Radcowie stracą pracę, urzędy radców
Gdyby rozwiązanie proponowane w założeniach do projektu ustawy o zawodzie adwokata weszło w życie, jego skutki najbardziej odczuliby ci z obecnych radców, którzy łączą pracę w administracji ze świadczeniem pomocy prawnej w swoich kancelariach. Nie mogąc łączyć tych dwóch form pracy, musieliby wybierać. - Dla mnie byłby to poważny dylemat - mówi Małgorzata Ejsmont ze Słupska. Podobny problem decyzyjny miałaby też Joanna Machura-Peryt z Katowic. Obie panie poważnie obawiają się też, że wtedy odeszłaby znaczna część ich zespołów. - Urząd nie jest atrakcyjnym pod względem finansowym miejscem pracy - mówi mec. Machura-Peryt. Teresa Stecyk twierdzi, że sama to już z pracy w administracji raczej nie odejdzie. Przyzwyczaiła się, a poza tym nie łączy jej z prywatną praktyką. - Ale ci radcowie, którzy pracują także na wolnym rynku, szczególnie młodsi, będą raczej wybierać biznes - mówi.
Według Teresy Stecyk projektowane ograniczenie stworzyłoby znacznie większy problem dla administracji niż dla samych prawników. - Radcowie, szczególnie ci bardziej doświadczeni, jakoś sobie na rynku poradzą. Co jednak zrobią urzędy, które z dnia na dzień stracą solidną i doświadczoną obsługę prawną? - pyta. Mec. Stecyk martwi się też o to, czy w nowej ustawie znajdzie się przepis o tradycyjnych radcowskich dwóch piątych etatu. - Może to jest trochę taki przeżytek, szczególnie z punktu widzenia relacji obowiązujących w biznesie, ale jak się okazuje w administracji mający praktyczne zastosowanie - mówi.
Kancelaria obsłuży urząd
Rozwiązaniem może być zawieranie przez urzędy i instytucje umów na obsługę prawną z kancelariami. Wiceprezes KRRP Jan Łoziński, który sam jest etatowym radcą w Komendzie Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu opowiada, że w komendach powiatowych w jego regionie już nie ma stałych radców. Mają one umowy z kancelariami, radcowskimi i adwokackimi, które zapewniają tym jednostkom potrzebną pomoc prawną. Na taką formę przechodzą też niektóre urzędy miejskie i gminne. Np. w Urzędzie Miasta w Bytomiu nie ma już żadnego radcy prawnego. Jak wspomina Anna Mańkowska, kierownik wydziału organizacyjnego, następowało to etapami przez parę lat. Kiedyś było biuro prawne zatrudniające czterech radców prawnych. Potem ten zespół sukcesywnie redukowano, angażując do współpracy zewnętrzne kancelarie. Jeszcze do końca ubiegłego roku był jeden etatowy radca, ale w tym roku cała obsługa urzędu spoczywa na jednej kancelarii. - Nie, nie musimy do niej chodzić, gdy mamy jakąś sprawę. Codziennie jakiś prawnik z tej kancelarii jest na terenie urzędu - mówi Anna Mańkowska. W pobliskich Gliwicach jest jeszcze struktura mieszana. Pozostał jeden etatowy radca prawny, który pracuje na rzecz kierownictwa urzędu i kadr, ale do obsługi poszczególnych wydziałów wynajmowane są kancelarie. Dobierane według potrzebnych w tych dziedzinach specjalizacji. Podobny proces nieśmiało rozpoczyna się też w Słupsku, gdzie pracuje obecnie sześciu radców etatowych i jeden jako niezależna kancelaria.
Kancelaria tylko z przetargu
Zastępowanie etatowych radców kancelariami ma różne przyczyny. Jedną z nich jest szukanie oszczędności. Jak twierdzi Tomasz Bartel, koordynator obsługi prawnej w gliwickim urzędzie miejskim, w tym mieście dało to pewne oszczędności, a narzekań na pogorszenie pracy na razie nie odnotowano. Gdyby w nowym prawie o zawodzie adwokata znalazły się przepisy zniechęcające nowych adwokatów do pracy w administracji, wiele urzędów zapewne sięgnęłoby po doświadczenia z Bytomia czy Gliwic. Chociaż ich szefowie dowiedzieliby się wtedy, że nie same korzyści za tym stoją. Okazuje się otóż, że zamiast prostego zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, trzeba organizować skomplikowane przetargi w trybie zamówień publicznych. Tym bardziej trudne, gdy nie chce się wynająć kancelarii najtańszej, a ten właśnie czynnik preferuje prawo zamówień publicznych, tylko najlepszą w danej dziedzinie, która zapewni dobrą obsługę i będzie wygrywać ewentualne procesy. - To jest problem gdy w konkursie chcemy postawić jakieś specyficzne wymagania, albo oczekujemy wąskiej specjalizacji w ważnej dla samorządu dziedzinie - mówi Tomasz Bartel.
Konflikt interesów nie tylko na etacie
Spór o ewentualny zapis w przyszłej ustawie, dotyczący pracy prawników w administracji, pokazuje przy okazji, że podstawowe w tej dziedzinie problemy mają dość uniwersalny charakter. Niezależnie od tego, czy instytucja korzysta z usług etatowych radców prawnych, czy zawiera umowy z kancelariami, to wciąż zainteresowana jest jakością tej obsługi, jej dostępnością, kwalifikacjami wykonujących ją ludzi, cechami ich charakteru. Zdaniem większości rozmówców stworzenie dobrego zestawu tych parametrów nie ma bezpośredniego związku z formą prawną, na podstawie której ma miejsce współpraca. Zwracają oni też uwagę na to, że o ile w przypadku prawników etatowych dość łatwo jest zdefiniować, na czym może polegać konflikt interesów, to znacznie trudniej jest to zrobić w stosunku do zewnętrznej kancelarii. A wszyscy przyznają, że w tego typu relacjach z takim zagrożeniem też trzeba się liczyć.
Artykuł ukazał się w miesięczniku "Kancelaria" nr 4/2010