Patrycja Rojek-Socha: O planowanych przez resort zmianach w Prawie o Prokuraturze mówi się od dawna, ostatnio te głosy są coraz mocniejsze - m.in. w kontekście wzmacniania pozycji Prokuratora Krajowego w stosunku do Prokuratora Generalnego, równocześnie Ministra Sprawiedliwości. Dobry kierunek?
Michał Gabriel-Węglowski: Negatywnie oceniam ponowne, obecne połączenie funkcji Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości. Jest to wzorzec nieprawidłowy z punktu widzenia choćby podstawowej roli prokuratury, jaka wynika z naszej ustawy, czyli strażnika praworządności. I uważam, że powinniśmy od tego połączenia odejść, ale ze zdecydowanymi modyfikacjami konstrukcji samodzielnej Prokuratury w porównaniu do czasów kadencji pana prokuratora Andrzeja Seremeta, czyli lat 2010-2016. Nie mam jednak wątpliwości, że szanse na to są obecnie znikome, a decyzja leży przecież w rękach polityków. Rozważane zmiany dotyczące ograniczenia roli Prokuratora Generalnego w stosunku do Prokuratora Krajowego nie są dla mnie czytelne w sytuacji, w której najwyższym przełożonym wszystkich prokuratorów pozostaje wciąż Prokurator Generalny.
Co w takim razie powinno się zmienić?
Z prokuratorem Robertem Kmieciakiem z Zielonej Góry w maju tego roku w portalu monitorkonstytucyjny.eu opublikowaliśmy nasze propozycje zmiany modelu Prokuratury. To kilkanaście istotnych punktów, choć nie jest to zamknięty, wyczerpujący projekt. Wiodącą jest oczywiście kwestia rozdziału funkcji Prokuratora Generalnego i Ministra Sprawiedliwości. Ważne jest ujęcie prokuratury w Konstytucji, ustabilizowanie sytuacji kadrowej poprzez ograniczenie delegowania prokuratorów do innych jednostek i wykluczenie delegacji bez ich zgody, częściowa likwidacja nadzoru służbowego i zastąpienie go inspekcją, podwyżki wynagrodzeń urzędników Prokuratury czy przywrócenie tzw. awansów poziomych. Ale korzystając z okazji, zaakcentowałbym dwie inne kwestie, z których pierwsza może mieć spory wpływ na drugą.
Czytaj omówienie w LEX: Skargi prokuratora są ograniczone terminami >
Czyli?
Całkowite wyeliminowanie z Prokuratury dochodzeń, których prokurator nie nadzorowałby, ani tym bardziej nie prowadził. Wedle takiego paradygmatu decydowałby jedynie, czy końcowe materiały dochodzenia, które dostanie, uzasadniają skierowanie – sporządzonego przez policję lub inny organ - aktu oskarżenia, lub innej skargi oskarżycielskiej do sądu, a jeśli tak, to popierałby oskarżenie przed sądem (nawet niekoniecznie osobiście w każdej sprawie). Jeśliby kryterium tego nie spełniały, to materiały wracałyby do policji z wyjaśnieniem odmowy i tyle. Oczywiście, jeżeli byłaby na to szansa, policja mogłaby poprawić sprawę i zwrócić się ponownie o akceptację oskarżenia. Ale podkreślam, za prawidłowość dochodzenia nie odpowiadałby prokurator, co ma miejsce teraz, zarówno faktycznie, jak i prawnie, np. poprzez zapisy w Regulaminie prokuratorskim.
Sprawdź w LEX: Czy można udostępnić prokuraturze akta spraw osoby korzystającej z pomocy OPS? >
Chodzi zatem o przesunięcie dochodzeń do wyłącznej kompetencji policji?
I innych służb, jak choćby Straż Graniczna, które posiadają uprawnienia dochodzeniowe. Żadnych przedłużeń dochodzeń, pisemnych wytycznych dla policjantów, jak prowadzić konkretną sprawę, zatwierdzania umorzeń, a już w szczególności wykonywania czynności przez prokuratura w dochodzeniu. Choćby tylko ze sprawozdania statystycznego Prokuratury Krajowej za 2019 r., zamieszczonego na stronie internetowej PK wynika, że dochodzenia stanowiły 88 proc. wpływu nowych spraw. Wśród nich zdarzają się czasem sprawy poważniejsze, ale są też tak groteskowe, jak internetowe wyłudzenie „punktów mocy” w jakiejś wirtualnej grze za kilkadziesiąt złotych. Mówiąc wprost – ten coroczny zalew topi sprawność prokuratorów. I tak jest od dekad. Prokuratorzy prokuratur rejonowych mają w referatach nawet po 100-150 spraw. To jest czysty absurd z punktu widzenia pracy śledczej. W efekcie też dużo śledztw, spraw większego kalibru, kierowanych jest na wyższe szczeble prokuratury, gdzie znów pojedynczy prokurator miewa nawet po kilkanaście dużych, złożonych postępowań przygotowawczych.
Czytaj: Za dużo dochodzeń, braki kadrowe, nadmierny nadzór - w prokuraturze narasta potrzeba reformy>>
To wpływa na jakość pracy?
Ze swojego doświadczenia zawodowego mogę powiedzieć, że graniczną liczbą w miarę, podkreślam, w miarę skutecznego nadzoru nad policyjnymi dochodzeniami, to ok. 60-70 spraw, bo do tego trzeba doliczyć jeszcze obecność danego prokuratora w sądach, czynności w terenie etc. Prokurator powinien mieć – zależnie od szczebla, czy pionu - w prowadzeniu czy nadzorze najwyżej po kilka śledztw (zależnie od ich skomplikowania) oraz reprezentować interes publiczny przed sądami. Jako wysoko kwalifikowany prawnik ma prowadzić sprawy doniosłe i wspierać sądy w dążeniu do wymierzenia sprawiedliwego rozstrzygnięcia, a nie tracić mnóstwo czasu i siły na czynności w sprawach relatywnie niewielkiej wagi. W dochodzeniach winien jedynie recenzować pracę policji, plus wykonywać nieliczne czynności zastrzeżone do jego kompetencji, np. rozpoznawać policyjne wnioski o zwolnienie z tajemnicy skarbowej, a może i bankowej (odciążając przy okazji od tego sądy). Takie ukształtowanie roli prokuratorów stanowiłoby gigantyczny krok w kierunku poprawy pracy, a tym samym także publicznego odbioru naszej instytucji. Z pewnością też w dłuższej perspektywie prowadziłoby do skuteczniejszego zwalczania przestępczości, dzięki zdecydowanej profesjonalizacji policji, która siłą rzeczy musiałaby nastąpić w tej sferze.
Czytaj omówienie w LEX: Sąd administracyjny nie może dyscyplinować prokuratorów >
Drugi obszar?
Działania podnoszące kwalifikacje prokuratorów, zarówno tych pracujących, jak i nowo przyjmowanych. Z obserwacji i rozmów z innymi prokuratorami wiem, że bardzo dobry poziom, zwłaszcza teoretyczny, reprezentują asesorzy, którzy przychodzą po aplikacji z Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. Brakuje im może tylko większej wiedzy praktycznej, doświadczenia, które moje i wcześniejsze pokolenia zdobywały chyba szerzej dzięki innemu modelowi aplikacji, który oczywiście też miał swoje wady. Dużo więcej pracowaliśmy w rejonie i dość łatwo wchodziliśmy potem w pracę asesorską. Istotniejsze dysproporcje przygotowania do zawodu pojawiają się wśród asystentów bez aplikacji, którzy po zdaniu egzaminu przychodzą z prokuratur i z sądów, zwłaszcza z wyższych szczebli niż rejonowy, gdzie codzienna robota często bardzo się różni od tej w rejonie oraz z przedstawicielami innych zawodów prawniczych, z reguły zupełnie nieprzywykłymi do innego paradygmatu pracy, jakim cechuje się służba prokuratorska. I nie chodzi tu nawet o kwestię hierarchiczności instytucji, ale o własną decyzyjność, umiejętność współpracy z policjantami, czy zacięcie śledcze, z którym warto się urodzić, ale można je też w dużym stopniu wykształcić podczas aplikacji prokuratorskiej, zwłaszcza przy dobrym patronie.
Czytaj w LEX: Instytucja ślubowania prokuratorskiego w polskim porządku prawnym >
To mogłoby w usprawnieniu prokuratury?
Bez rozwiązania tych dwóch zagadnień – ograniczenia roli prokuratora w odniesieniu do dochodzeń powiązanego z gruntowną reformą policji oraz wzmocnienia poziomu szkolenia podstawowego i ustawicznego - nie ruszymy z miejsca. Po blisko 21 latach w prokuraturze nie mam żadnych złudzeń w tej mierze.
Czytaj w LEX: Zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej prokuratora >
Wspomniał pan o potrzebie gruntownej reformy policji. Policjanci bez tego nie dadzą sobie rady z dochodzeniami?
W pionie dochodzeniowo-śledczym policja zawsze była daleka od ideału. I niestety z tego co słyszę od funkcjonariuszy, którzy pracowali wiele lat w tej formacji, poziom i czas szkoleń stale się obniża i skraca. Ze służby od lat szybko odchodzą doświadczeni policjanci, z których nie korzysta się już potem, więc też nie ma kto młodszym przekazywać zdobywanej latami wiedzy. Oczywiście mam świadomość, że przekazanie wszystkich dochodzeń policji - z dnia na dzień - groziłoby całkowitą zapaścią w tej sferze. A są to sprawy, które w największym zakresie dotyczą tak zwanych zwykłych obywateli. Z drugiej strony nie ma innej możliwości, by poprawić pracę prokuratury i by zmusić policję do zainwestowania w szkolenie wysokiej klasy kadry dochodzeniowo-śledczej. A to się wiąże z wydłużeniem nauki ukierunkowanej na pracę dochodzeniowo - śledczą oraz z dopuszczeniem do szkół policyjnych kadry sędziowskiej i prokuratorskiej.
Czytaj w LEX: Immunitet prokuratora >
Kadry policyjne w edukacji policjantów nie wystarczą?
Bo to sędziowie i prokuratorzy weryfikują to, co policjant wypracuje. Każda poważniejsza zmiana procedury karnej – zwłaszcza na płaszczyźnie postępowania przygotowawczego - musi uwzględniać pytanie, czy podoła jej policja, a jeżeli wyjściowo nie, to co uczynić, by podołała. Z tej perspektywy mam zasadnicze zastrzeżenia do cofniętej potem wielkiej reformy kodeksu postępowania karnego z lipca 2015 r. Jej ogólna koncepcja była bardzo interesująca, ale miałem wrażenie, iż jej twórcy zupełnie zapomnieli, że u fundamentu powodzenia procesu karnego winna leżeć sprawna, profesjonalna, liczna grupa policyjnych śledczych.
Czytaj: Delegacjoza trawi prokuraturę>>
Czego w tym zakresie policjantom "brakuje"?
Nie mają praktycznie styczności z salą sądową, chyba że czasem jako świadkowie, więc nie potrafią uczyć się pewnych praktyk w zakresie gromadzenia, weryfikowania i oceny materiału dowodowego. Nie zwracają uwagi na pewne ważne kwestie, które potem przed sądem potrafią urosnąć do gigantycznych problemów, a prokurator nie jest w stanie im zapobiec wcześniej z najróżniejszych powodów. Występują nierzadko istotne braki w umiejętności przesłuchań. Są, oczywiście, dobrze specjaliści wśród kadry dydaktycznej, ale też tacy, którzy są słabi. Stąd niektóre błędy mogą być powielane w nauczaniu latami. Czasem funkcjonariusze przychodzą z taką „wiedzą” w zakresie niektórych elementów prawa procesowego, czy kodeksu karnego, że włos się jeży.
Czytaj w LEX: Kontrola prokuratora i sądu nad czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi wszystkich służb >
Czyli to rola prokuratorów?
Policjanci policjantów mogą przede wszystkim uczyć pracy operacyjnej, prewencji, kontroli ruchu drogowego - to jest ich domena. A procesu karnego, ścigania wykroczeń, w ujęciu zawodowym, a nie uniwersyteckim, co do zasady powinni uczyć prokuratorzy i sędziowie, albo przynajmniej powinni w tym szeroko uczestniczyć.
Program na lata...
Każda poważna zmiana wymaga czasu, dyscypliny i konsekwencji. To nie jest jednak usprawiedliwienie dla zaniechania reformy, skoro – tak zakładam – za 5-7 lat nastąpiłaby bardzo duża zmiana na korzyść par excellance. Zresztą przecież można ustalić terminy na przygotowanie do zwiększenia obowiązków. Powiedzmy, po trzech latach, policjo, bierzesz pełną odpowiedzialność za dochodzenia w takich i takich kategoriach spraw, a za kolejne dwa już za wszystko, co prowadzi się jako dochodzenia. To jest też zgodne z trendami zachodnimi. Amerykańscy, włoscy, czy holenderscy prokuratorzy nie uganiają się za złodziejami rowerów spod sklepu. Prokurator jest od spraw wagi ciężkiej i najcięższej, czyli śledztw oraz od oskarżania. Policja zaś powinna być głównym i wiodącym organem dochodzeniowym. Dodam, że moim zdaniem bardzo sensowną drogą ku temu byłoby zupełne oddzielenie policji dochodzeniowo – śledczej od służb prewencji, z oddzielnymi budżetami. Od lat bowiem finansowa kołdra jest za krótka i mam wrażenie, że częściej wygrywa prewencja, co się w sposób oczywisty przekłada na jakość pracy szeroko rozumianego pionu śledczego. Obie formacje ewentualnie łączyłby tylko Komendant Główny Policji.
Czytaj w LEX: E-rozprawa w sprawach karnych w związku z regulacjami z tarczy 4.0 >
Większa specjalizacja prokuratorów też pomoże?
Moim zdaniem kierunek jest słuszny i już wprowadzany w prokuraturze w mniejszym lub większym stopniu od lat. Sam do niedawna pracowałem 12 lat w pionie do spraw przestępczości zorganizowanej. Uważam, że dobrze się stało, że powstał w Prokuraturze w ostatnich latach pion przestępczości gospodarczej i finansowo - skarbowej. Są też działy zdarzeń medycznych Według mnie w prokuraturach rejonowych potrzebna jest specjalizacja w zakresie wypadków drogowych, czy przestępstw przemocy w rodzinie, bo te sprawy są wbrew pozorom trudne, wymagają dużej wiedzy nie tylko prawnej, dotykają w dużym stopniu, zarówno osób pokrzywdzonych, jak i sprawców. Z zastrzeżeniem jednak, że to nie może być ścisła, zamknięta specjalizacja. Prokurator musi mieć pozostawiony pewien szerszy horyzont zawodowy, spektrum spraw, choćby dla higieny psychicznej.
Skuteczniejsza, lepsza prokuratura - wpłynie pozytywnie na sądy?
Oczywiście, bo to jest system naczyń połączonych. Sądy – mówię o karnych - zresztą też potrzebują różnych zmian: zmniejszonej kognicji, szkoleń pozwalających lepiej poznać specyfikę działań policyjnych, a także wspomnianej pewnej specjalizacji. Jeśli któryś z tych trzech elementów - nie zapominajmy o Policji, strażach, służbach specjalnych – szwankuje, to nie ma po prostu sprawiedliwości, skutecznie działającego państwa. Nie ma bezpieczeństwa na ulicach, wpływów do budżetu państwa, tworzą się układy korupcyjne i mafijne. Ale nawet gdyby zreformować tylko Policję i Prokuraturę, to w sposób ewidentny miałoby to przełożenie na pracę sądów. Dlaczego? Bo trafiałoby do nich mniej spraw i byłyby one znacznie lepiej przygotowane, przechodząc uprzednio prokuratorskie sito w opisany przeze mnie sposób.
Mówiliśmy o szkoleniu i edukacji prokuratorów. Co można zmienić?
Chodzi przede wszystkim o zwiększenie wiedzy praktycznej i poszerzenie narybku, który przychodzi z KSSiP. Rocznie w skali kraju to jest bodajże kilkadziesiąt osób, czyli bardzo niedużo, gdy prokuratur rejonowych mamy około 330. Z drugiej strony, jeśli odciążymy prokuratorów i asesorów od tych nieszczęsnych dochodzeń, to będą mieć czas na dokształcanie się i podnoszenie kwalifikacji. Obcuję z pracą prokuratorską na trzech płaszczyznach: korzystając czasem w swoich śledztwach z efektów pracy koleżanek i kolegów; jako prokurator sprawujący nadzór instancyjny nad prokuratorami z prokuratur okręgowych oraz jako sędzia dyscyplinarny. Oczywiście, mam też kontakt z opowieściami o różnych przypadkach w ramach naturalnego funkcjonowania w środowisku prokuratorsko - sądowym. I niestety generalnie obraz profesjonalizmu oceniam jako co najwyżej przeciętny. Jest to pokłosie wielu czynników, ale także przeciążenia ilością zadań służbowych. Może nawet przede wszystkim tego. Zmiany na tym polu stworzą więc także lepsze warunki do sprawiedliwego kształtowania odpowiedzialności za błędy prokuratorskie. O wiele bardziej komfortowo oceniać taki błąd, jeżeli sąd dyscyplinarny miałby pewność, że wynika on nie z codziennego obciążenia ogromem spraw i różnych obowiązków służbowych – gdy prokurator, mówiąc kolokwialnie, nie wie, w co ręce włożyć - tylko bezpośrednio z niewiedzy, lenistwa czy niedoświadczenia.
Czytaj: Prokurator czy nadsędzia? Specustawa też wzmacnia jego rolę>>
W zakresie postępowania dyscyplinarnego też potrzebne są zmiany?
Od dłuższego czasu pracuję nad komentarzem do tej problematyki, zarówno dla prokuratorów, jak i sędziów. Mając za sobą bardzo duży już bagaż tego typu pracy prawniczej, w tym kilka komentarzy, tutaj napotykam chyba na najwięcej raf i problemów. Przepisy powinny być skonstruowane od nowa, ponieważ obecnie zarówno dla sędziów jak i prokuratorów są nieuporządkowane, niejasne, niepełne. Niektóre budzą ogromne wątpliwości konstytucyjne. Nie jest to problem tylko zmian legislacyjnych od 2015 r., lecz także stanu wcześniejszego. Uważam również, że dyscyplinarne sądownictwo prokuratorskie powinno być połączone z sędziowskim. Bo nasza praca, oczywiście, odbywa się na częściowo innych płaszczyznach, ale ma sporo wspólnego. Wpłynęłoby to też bardzo pozytywnie na poziom tego orzecznictwa. Tam, gdzie dyscyplinarnie obwiniony jest prokurator, w składzie powinno być dwóch prokuratorów i jeden sędzia z pionu karnego. W przypadku sędziów - zapewne trzech sędziów.
Czytaj w LEX: Zmiany w uzasadnianiu orzeczeń sądów karnych >
Na jakim etapie - jeśli chodzi o sytuację prokuratury - obecnie jesteśmy?
Na niełatwym, ale też chyba nigdy nie było etapu szczególnie dobrego, choć nie chcę zbyt pochopnie oceniać, zwłaszcza lat 90. XX wieku, gdy jeszcze uczyłem się i studiowałem. Sytuacja w różnym czasie była też zmienna na różnych płaszczyznach: politycznej, prawnej, budżetowej. Jestem głęboko przekonany, że prokuratura powinna być całkowicie niezależna, systemowo i budżetowo, od władzy wykonawczej, kontrolowana jedynie w jakiś sposób przez obie izby parlamentu, by maksymalnie unikać podejrzeń o to, że jej działania wynikają z nieczystych intencji. W sytuacji, kiedy Minister Sprawiedliwości jest Prokuratorem Generalnym – niezależnie, kto personalnie zajmuje ten urząd - zawsze, przy tym spektrum decyzji podejmowanych przez prokuratorów, pojawiać będą się głosy, że dany krok był motywowany politycznie, czy że został podjęty w wyniku nacisków. Niestety, nawet jeśli w różnych momentach następowały pozytywne zmiany, to pojawiały się zaraz inne pseudoreformy, które sytuacji nie polepszały, a czasem pogarszały. Od kilku dekad, nawet biorąc pod uwagę zmiany po 1989 r., tak naprawdę nie odbyła się poważna dyskusja, może poza wąskim gronem najbardziej zainteresowanych, czym ma być Prokuratora i jak funkcjonować. Fakt, że do 2016 r., obowiązywała ustawa z 1985 r. i że Konstytucja praktycznie milczy o Prokuraturze, świadczą o tym najlepiej. Wielokrotnie publicznie przez ostatnie kilkanaście lat apelowałem i wciąż to czynię o rekonstrukcję modelu, ale jest to raczej przysłowiowe pisanie na Berdyczów. A to przecież my, prokuratorzy, jesteśmy stróżami praworządności, kotem w naszym wspólnym domu. A kiedy kota nie ma, jest tłusty i ociężały, albo ma przetrąconą łapę, to wszelakie myszy harcują, jak chcą.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
