W grudniu 2020 roku liderzy krajów UE porozumieli się w sprawie wieloletniego budżetu Wspólnoty, funduszu odbudowy (RRF) oraz mechanizmu warunkowości, nazywanego zasadę "pieniądze za praworządność". Ma on być wykorzystywany do ochrony budżetu Unii w przypadku naruszenia praworządności w państwach członkowskich. Skargi na ten mechanizm złożyły w marcu Polska i Węgry.
Czytaj też: UE: Mechanizm praworządności zostaje, ale osłabiony>>
Przed Trybunałem Sprawiedliwości UE w Luksemburgu w poniedziałek 11 października rozpoczęła się w trybie przyspieszonym rozprawa dotycząca tzw. mechanizmu warunkowości, służącego ochronie budżetu UE w przypadku naruszenia praworządności w państwach członkowskich. Chodzi o skargi, jakie na ten mechanizm złożyły w marcu Polska i Węgry. Trybunał sprawę odroczył by poczekać na opinię rzecznika generalnego i ta została ogłoszona 2 grudnia. - Należy oddalić skargi Węgier i Polski na system warunkowości wprowadzony w celu ochrony budżetu Unii w przypadku naruszeń zasad państwa prawnego - stwierdził w ogłoszonej 2 grudnia ubiegłego roku opinii rzecznik generalny Trybunału Manuel Campos Sanchez-Bordona. Stanowisko to nie wiąże Trybunału, ale w większości przypadków podziela on opinie rzeczników.
Mechanizm dla ochrony funduszy unijnych
Rzecznik generalny przypomniał, że celem tego rozporządzenia jest stworzenie szczególnego mechanizmu służącego zapewnieniu należytego wykonywania budżetu Unii, w sytuacji gdy państwo członkowskie popełnia naruszenia zasady państwa prawnego, które zagrażają należytemu zarządzaniu funduszami Unii lub jej interesom finansowym. Podkreślił przy tym, że rozporządzenie nie zmierza do ochrony państwa prawnego za pomocą mechanizmu sankcyjnego podobnego do mechanizmu art. 7 TUE, tylko ustanawia instrument warunkowości finansowej w celu ochrony wspomnianej wartości Unii. W jego ocenie przyjęcie takiego rozwiązania legislacyjnego wchodzi w zakres uprawień dyskrecjonalnych instytucji Unii i nie można go uznać za oczywiście błędne, gdyż poszanowanie zasad państwa prawnego może mieć fundamentalne znaczenie dla należytego funkcjonowania finansów publicznych i prawidłowego wykonania budżetu Unii.
Konieczny związek z wykonywaniem budżetu UE
Rzecznik podkreślił jednak, że rozporządzenie wymaga wystarczająco bezpośredniego związku między naruszeniem państwa prawnego a wykonywaniem budżetu, przez co nie ma zastosowania do każdego naruszenia państwa prawnego, lecz tylko do takich, które mają bezpośredni związek z wykonywaniem budżetu Unii. Z kolei, jak zauważa, ochrona odbiorców końcowych programów wydatków finansowanych z budżetu Unii jest środkiem typowym i logicznym przy dzielonym zarządzaniu tymi funduszami, więc państwo członkowskie, które dopuściło się naruszenia, powinno ponosić skutki korekty finansowej zastosowanej przez instytucje Unii, a nie przerzucać je na beneficjentów funduszy, niemających nic wspólnego z tym naruszeniem.
Rzecznik generalny jest zdania, że zarówno cel jak i treść rozporządzenia świadczą o tym, że ustanawia ono zasady finansowe w rozumieniu art. 322 ust. 1 lit a) TFUE, a zatem postanowienie tego artykułu mogło zostać użyte jako właściwa podstawa prawna dla przyjęcia rozporządzenia.
Trybunał już reagował na takie sytuacje
Rzecznik przypominał, że Trybunał wyciągał już konsekwencje z naruszenia wartości Unii, w szczególności w dziedzinach europejskiego nakazu aresztowania i niezawisłości sędziów krajowych, choć w owych przypadkach nie używał art. 7 TUE.
Rzecznik stanął na stanowisku, że przepisy tworzone przez instytucje Unii, które mają na celu reagowanie w poszczególnych dziedzinach na określone naruszenia wartości państwa prawnego mające wpływ na zarządzanie budżetem, są zgodne z traktatami. Podczas gdy art. 7 TUE uzależnia przyjęcie środków od stwierdzenia poważnego i stałego naruszenia przez państwo członkowskie wartości Unii, rozporządzenie dotyczy jedynie naruszenia przez państwo członkowskie zasad państwa prawnego wpływającego lub stwarzającego poważne ryzyko wpłynięcia, w sposób bezpośredni, na należyte zarządzanie finansami w ramach budżetu Unii lub na ochronę jej interesów finansowych.
Zasady podobne do innych mechanizmów warunkowości
W ocenie rzecznika generalnego mechanizm rozporządzenia jest podobny do innych instrumentów warunkowości finansowej i wykonywania budżetu istniejących w rozmaitych dziedzinach prawa Unii, nie zaś do mechanizmu art. 7 TUE. Jak stwierdził, w odróżnieniu od rozporządzenia, art. 7 TUE wymaga istnienia poważnego i stałego naruszenia którejś z wartości Unii, a nie tylko państwa prawnego. - Dlatego też ograniczona właściwość Trybunału przewidziana
na podstawie art. 269 TFUE w odniesieniu do art. 7 TUE nie ma zastosowania do rozporządzenia, które podlega pełnej kontroli zgodności z prawem na podstawie art. 263 TFUE - czytamy w opinii.
Siedem ważnych zasad prawnych
Rzecznik stwierdził też, że pojęcie państwa prawnego jako wartość Unii jest wprawdzie szerokie, jednak prawodawca Unii jest upoważniony do tego, by je sprecyzować w odniesieniu do konkretnego zakresu przedmiotowego, takiego jak wykonywanie budżetu, w celu ustanowienia mechanizmu warunkowości finansowej. W tym względzie rzecznik generalny przypomniał, że rozporządzenie zawiera wykaz siedmiu zasad prawnych, które należy interpretować w świetle pozostałych wartości i zasad Unii wyrażonych w art. 2 TUE. Jak dodał, w art. 3 rozporządzenia wskazano określone przesłanki naruszenia zasad państwa prawnego, zaś art. 4 ust. 2 zawiera przykładowy wykaz elementów mogących prowadzić do naruszenia tych zasad. Wskazuje się w ten sposób naruszenia, które mogą prowadzić do przyjęcia środków dotyczących warunkowości na podstawie rozporządzenia, uzależniając je od zaistnienia bezpośredniego związku z wykonywaniem budżetu Unii. - Oba te elementy pokazują, że prawodawca starał się ułatwić stosowanie zasad państwa prawnego i zwiększyć pewność prawa - podkreśla rzecznik.
W ocenie rzecznika generalnego scharakteryzowanie państwa prawnego poprzez odniesienie do wspomnianych zasad spełnia minimalne wymogi jasności, precyzyjności i przewidywalności, z jakimi wiąże się zasada pewności prawa. Państwa członkowskie mają bowiem wystarczający poziom wiedzy na temat wynikających z nich zobowiązań, zwłaszcza że większość tych zasad została wypracowana w orzecznictwie Trybunału.