Rozmowa z dr Anną Fogel – radcą prawnym, kierownikiem Zespołu Prawnych Podstaw Planowania Przestrzennego w Instytucie Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa w Warszawie

Krzysztof Sobczak: W opublikowanym niedawno w serwisie Lex.pl wywiadzie " Prawo nie sprzyja ładnej architekturze"   prof. Hubert Izdebski stwierdził, że „obowiązujące obecnie w Polsce prawo nie stwarza warunków do tworzenia ładnej i harmonijnej zabudowy”. Czy w takim razie proponowana przez prezydenta ustawa krajobrazowa może pozytywnie wpłynąć na to zjawisko? Jakimi narzędziami prawodawca może zniechęcać (zabraniać?) do budowy brzydkich domów, fabryk i innych budowli, a stymulować (nakazywać?) inwestorów w kierunku ładu przestrzennego i dobrego gustu?
Anna Fogel: Zaproponowana ustawa na pewno nie jest panaceum na wszechobecny chaos przestrzenny. Już w założeniu nie obejmuje ona zmian w prawie planowania i zagospodarowania przestrzennego, które jest kluczowe dla estetyki przestrzeni. Uważam jednak, że jest to bardzo cenna inicjatywa uregulowania obszarów prawa poza stricte planowaniem przestrzennym. Można oczywiście powiedzieć, że prawo nie ma możliwości zabronić komuś szpetoty,  a nakazywać estetyki. Nie jest tak jednak do końca. Jako przykład ochrony tego, co wartościowe i estetyczne można wskazać przepisy o ochronie zabytków lub – niestety mało skuteczne – formy ochrony przyrody. Omawiany projekt ustawy porządkuje i wzmacnia te mechanizmy. Za szczególnie cenne uważam wprowadzenie identyfikacji krajobrazów szczególnie cennych na poziomie krajowym poprzez przeprowadzenie audytów krajobrazu. Nie może jednak to oznaczać braku ochrony dla lokalnych krajobrazów, wtopionych w historię i specyfikę danego miejsca. I tu dochodzimy do podstawowego elementu ochrony krajobrazu – percepcji lokalnego społeczeństwa. Prawo powinno chronić to, co szczególnie cenne. Nie powinno jednak zmuszać do akceptacji „jedynej słusznej” estetyki.
Czytaj także: Prezydent kieruje do Sejmu projekt tzw. ustawy krajobrazowej>>>

Przeciwnicy tej prezydenckiej regulacji, w tym także rząd, twierdzą, że po jej wejściu w życie lokalnym społecznościom i różnym organizacjom jeszcze łatwiej niż obecnie będzie blokować budowę linii energetycznych, turbin wiatrowych czy masztów telekomunikacyjnych. Czy to uzasadnione obawy?
Nie uważam, aby można postawić tezę, że blokowanie takich inwestycji będzie „jeszcze łatwiejsze”. Może być jedynie  łatwiejsze – gdyż obecnie nie tylko lokalnym społecznościom, ale i władzom gmin często w ogóle brakuje możliwości  zapobieżenia lokalizacji tego typu obiektów, nawet jeżeli całkowicie niszczą one krajobraz. Wynika to przede wszystkim ze specyfiki ustalania inwestycji celu publicznego, a tym bardziej decyzji o warunkach zabudowy. W mojej ocenie to właśnie brak mechanizmów chroniących krajobraz powoduje tak ostre, często nieproporcjonalne,  protesty. Prawo powinno tymczasem zapewnić równowagę pomiędzy potrzebami inwestorów a ochroną takich wartości, jak krajobraz.

Czy jest szansa na stworzenie takiego prawa – ustawa krajobrazowa, kodeks budowlany – które byłoby w stanie godzić te sprzeczne racje? Wszyscy potrzebujemy energii elektrycznej, jesteśmy też za odnawialną (wiatraki!), nie wyobrażamy sobie życia bez telefonów komórkowych, ale potrzebne do tego maszty i inne budowle niech powstają gdzieś indziej.
Nie możemy zapominać, że właśnie wyważanie sprzecznych interesów powinno być celem prawa. Obecnie obserwujemy trudne do obrony z punktu widzenia aksjologicznego uprzywilejowanie inwestowania. Profile  inwestycji często związane są z uwarunkowaniami finansowymi – nie tylko spekulacji gruntami, ale też dofinansowania określonych inwestycji. Postępująca technologia umożliwia optymalizację wznoszonych obiektów, z uwzględnieniem oddziaływania na krajobraz , niestety nadal ekonomiczna efektywność przedsięwzięć wydaje się być głównym kryterium ich lokalizacji. Tymczasem przekształcenia krajobrazu mają często nieodwracalny charakter. Urbanistyczne zasady ochrony krajobrazu, jako akt prawa miejscowego, a więc wiążący przy wydawaniu decyzji administracyjnych, będą tu odgrywać podstawową rolę.

Projekt prezydencki mówi, że to samorządy wojewódzkie mają określać kryteria dla planowania takich budowli. Jest to krytykowane z jednej strony przez zainteresowane branże (energetyka, reklama wielkoformatowa), że te samorządy mogą przyjmować niekorzystne dla nich zasady. A z drugiej strony gminy obawiają się, że one to już nie będą w tej dziedzinie miały nic do powiedzenia. To gdzie powinien być ten ośrodek decyzyjny? A może ustawa powinna precyzyjnie określać kryteria i nie zostawiać pola do popisu lokalnym działaczom i politykom?
Poziom samorządu wojewódzkiego gwarantuje w mojej ocenie właściwe określenie rzeczywistych potrzeb w zakresie krajobrazu. Pamiętajmy, że samorząd województwa jest odpowiedzialny za znaczną część obszarowych form ochrony przyrody. Urbanistyczne zasady ochrony krajobrazu nie będą przyjmowane arbitralnie – ich podstawą będą audyty krajobrazowe. Będą również uzgadniane i opiniowane przez właściwe organy, w tym opiniowane przez gminy oraz z zapewnieniem partycypacji społecznej . Nie jest więc tak, że gminy nie będą miały nic do powiedzenia. Jednak hierarchicznie nie do obrony jest wprowadzenie wymogu uzgadniania tego aktu prawa miejscowego przez właściwe gminy. Skoro określone krajobrazy są priorytetowe w skali kraju, ich ochrona powinna byc efektywna, a nie blokowana przez gminy. Z drugiej strony - w ramach uprawnień planistycznych gminy nadal będą  mogły wprowadzać ochronę krajobrazu lokalnego w planach miejscowych. Będą musiały to jednak dobrze uzasadnić. Na poziomie gminnym trudno będzie jednak identyfikować szczególne cenne krajobrazy – wynikające z uwarunkowań geomorfologicznych, przyrodniczych, kulturowo-historycznych. Do takiej identyfikacji potrzebne jest spojrzenie ponadlokalne.
Jednak nie budzi wątpliwości, że bez gruntownych zmian systemu planowania i zagospodarowania przestrzennego trudno będzie zastopować postępującą „kreatywność” właścicieli i inwestorów. Dlatego te właśnie inicjatywy ustawodawcze powinny być przedmiotem szczególnie wnikliwej analizy.

Czytaj także: Ustawa o ochronie krajobrazu zagrożona>>>