Krzysztof Sobczak: Czy w kontekście przystąpienia Polski do Konwencji Rady Europy o ochronie zawodu prawnika można mówić o szansach na nowe otwarcie w zabiegach o uregulowanie działalności tzw. kancelarii odszkodowawczych? Samorządy prawnicze zabiegają o to od lat.
Włodzimierz Chróścik: W ocenie samorządu radców prawnych działalność firm odszkodowawczych to jedynie wycinek problemów związanych z wadliwą regulacją rynku usług prawniczych w Polsce. Obok firm odszkodowawczych działają jeszcze inni alternatywni dostawcy usług prawniczych jak firmy windykacyjne, frankowe, finansujące spory, technologiczne (legaltech) i nie jest to lista kompletna. Podstawowym problemem prawnym jest jednak to, że aktualna regulacja pozwala na świadczenie pomocy prawnej przez prawnicze zawody regulowane, czyli radców prawnych i adwokatów – sfera regulowana – i na zasadzie wolności gospodarczej, czyli w sferze nieregulowanej, w sytuacji gdy ich zakresy pokrywają się.
To powinno być inaczej traktowane?
Poprawna legislacja wymaga rozdzielenia zakresów pomocy prawnej w sferze regulowanej i nieregulowanej. Obecnie zakresy te pokrywają się ze sobą mimo odmiennego i wykluczającego się charakteru. Równocześnie jednak działalność w sferze regulowanej wymaga spełnienia szeregu wymogów i podlega nadzorowi samorządu zawodowego, jak i władzy publicznej, a w sferze nieregulowanej jest od tego wolna, bo nie trzeba mieć nawet wykształcenia prawniczego, aby ją prowadzić. Sytuacja ta sprzyja zaś nieuczciwej konkurencji, prowadzeniu nieuczciwych praktyk rynkowych, naruszaniu zbiorowych interesów i innych praw konsumentów. Nie jest bowiem prawdą, że podmioty ze sfery nieregulowanej świadczą tylko usługi w zakresie niezastrzeżonym dla zawodów regulowanych. Mimo tego, że nie mogą prowadzić spraw i reprezentować klientów na etapie sądowym, to zawierają z klientami w sposób nieuprawniony umowy na wykonywanie czynności zastrzeżonych dla radców prawnych i adwokatów, a przez to obchodzą ich uprawnienia zawodowe. Nawet już na etapie przedsądowym prowadząc marketing i dystrybucję usług wprowadzają klientów w błąd, sugerując, że mogą prowadzić ich sprawy na etapie sądowym.
Czytaj: Wraca temat kancelarii odszkodowawczych>>
Cena promocyjna: 199.2 zł
Cena regularna: 249 zł
Najniższa cena w ostatnich 30 dniach: 186.74 zł 
Przedstawiciele tej branży argumentują, że ewentualne ograniczenia dla nich oznaczałyby naruszenie gwarantowanej konstytucyjnie swobody prowadzenia działalności gospodarczej.
Nie uznajemy tego argumentu, ponieważ wadliwość powyższej regulacji potwierdził i sygnalizował ustawodawcy Trybunał Konstytucyjny (wyroki TK z: 19 kwietnia 2006 r., K 6/06; 8 listopada 2006 r., K 30/06; 26 listopada 2003 r., SK 22/02; 21 maja 2002 r., sygn. akt K 30/1). Wielokrotnie zwracał on uwagę, że w odniesieniu do wartości konstytucyjnych nie ma istotnych ani racjonalnych argumentów przemawiających za jednoczesnym ustawowym poddaniem tej samej kategorii usług rygorystycznym wymogom zawodów zaufania publicznego i wyłączeniem ich w stosunku do osób nielegitymujących się specjalistycznymi kwalifikacjami, a często nawet niemających wykształcenia prawniczego. W kontekście oceny interesu publicznego – czyli rozstrzygnięcia, czy przy regulacji rynku pomocy prawnej przewagę powinny mieć racje związane z zapewnieniem wysokiej jakości usług i korporacyjnego nadzoru nad ich formą oraz standardami, czy też priorytetem powinna być ochrona wolności gospodarczej i interesów odbiorców, którzy nie są w stanie finansować wyspecjalizowanej pomocy radców prawnych czy adwokatów – Trybunał Konstytucyjny wskazał na konieczność wyważenia tych interesów i uregulowania dotychczas nieregulowanej działalności prawniczej. Zaproponował przy tym przyjęcie odrębnej ustawy (lex specialis w stosunku do ustawy – Prawo przedsiębiorców), która w zrównoważony sposób uwzględniłaby obie te wartości. W ocenie TK, przypomnę, regulacja taka winna w szczególności zawierać:
- podział sfer pomocy prawnej na te świadczone przez prawnicze zawody regulowane (pomoc prawna) oraz przez osoby z wyższym wykształceniem prawniczym (przy czym te ostatnie miałyby świadczyć usługi prawnicze o mniej złożonym charakterze (działalność prawnicza),
- formy organizacyjne działalności prawniczej,
- sposób rozpoczęcia i zakończenia działalności prawniczej,
- formy nadzoru i kontroli nad działalnością prawniczą,
- zakres i tryb egzekwowania odpowiedzialności za świadczone usługi, w tym obowiązkowe ubezpieczenie od odpowiedzialności zawodowej.
TK potwierdził także, że wprowadzenie wyłączności prawniczych zawodów regulowanych co do zakresu świadczenia zastrzeżonej pomocy prawnej może być dokonane poprzez:
- zdefiniowanie w ustawach ustrojowych zawodów regulowanych pomocy prawnej w sposób wyczerpujący i jednoznaczny przez podanie zamkniętego katalogu czynności stanowiących pomoc prawną, albo
- ·odesłanie do innych obowiązujących ustaw regulujących wykonywanie zawodów prawniczych i zastrzeżenie, że w pozostałym zakresie uprawnienie do świadczenia pomocy prawnej przysługuje jedynie adwokatom i radcom prawnym.
Czy dobrze rozumiem, że samorządy adwokatów i radców prawnych oczekują wprowadzenia w życie tych wytycznych Trybunału Konstytucyjnego?
Co do zasady tak. Tymczasem ustawodawca od lat unika rozwiązania opisanego podstawowego problemu regulacyjnego rynku usług prawniczych, choć prawnie nie ma ku temu przeszkód. Jeżeli przeszkodą jest formułowana teza, że sugerowana regulacja ograniczy swobodę działalności gospodarczej i nie będzie służyć ochronie interesów odbiorców usług, szczególnie konsumentów, to nic bardziej mylnego. Zarówno Konstytucja, jak i ustawodawstwo zwykle dopuszczają bowiem ograniczenia wolności wykonywania zawodu i działalności gospodarczej, o ile nie jest to dyskryminujące, leży to w interesie publicznym i jest proporcjonalne. Wskazał na to już sam TK, który sygnalizował, że takie ograniczenia na rynku usług prawniczych wynikają z zapewnia ochrony interesów odbiorców usług, wysokiej jakości świadczonych usług i nadzoru publicznego. Również TSUE dopuszczając różne ograniczenia w zakresie wykonywania zawodu i działalności prawniczej wskazał na takie interesy jako zapewnienie prawidłowego wykonywania zawodu i działania wymiaru sprawiedliwości (por. wyrok TSUE z 19.12.2024 r. C-295/23).
Czytaj: MS będzie pracować nad zmianami w Prawie o Adwokaturze i ustawie o radcach prawnych>>
Wśród argumentów hamujących prace nad przepisami mającymi uregulować sytuację na rynku pomocy prawnej jest obawa o stworzenie monopolu adwokacko-radcowskiego.
Takie ograniczenia nie prowadzą do monopolu zawodów regulowanych, ponieważ pomoc prawna mieszcząca się w zakresie ich czynności zawodowych nie wyklucza działalności prawniczej innych podmiotów. Również inne podmioty będą mogły świadczyć usługi prawnicze, jednak w ustawowo określonym zakresie – odmiennym od zakresu właściwego dla zawodów regulowanych – oraz na warunkach przewidzianych przez prawo i pod nadzorem władz publicznych, co ma służyć ochronie interesów odbiorców tych usług. W kwestii rozróżnienia zakresów pomocy prawnej świadczonej przez zawody regulowane i inne podmioty, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że usługi świadczone przez te ostatnie powinny dotyczyć spraw o mniej złożonym charakterze, niewymagających w danym przypadku subsumpcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy, a więc – w uproszczeniu – usług niewymagających indywidualizacji. W szczególności do zawodów regulowanych powinna należeć reprezentacja klientów w postępowaniach oraz przy dokonywaniu czynności prawnych, jak również związane z tym doradztwo. Zapewnia to profesjonalną realizację prawa do obrony i rzetelnego procesu, zwłaszcza w coraz bardziej złożonych, sformalizowanych i globalnych postępowaniach.
Konwencja Rady Europy o ochronie zawodu prawnika i jej zapowiadane wdrożenie do polskiego systemu prawnego stwarza nadzieję na załatwienie również tego problemu?
Konwencja nawiązuje do tego problemu. Mianowicie zobowiązuje państwa-sygnatariuszy do złożenia deklaracji, kogo uważać będą za „prawnika” w rozumieniu Konwencji. Konwencja stawia zaś wymogi, aby „prawnikiem” była osoba odpowiednio wykwalifikowana i upoważniona do wykonywania zawodu prawnika. Oznacza to, że za prawnika może być uznany każdy, kto prowadzi działalność prawniczą na zasadzie wolności gospodarczej, ale jednocześnie posiada odpowiednie ku temu kwalifikacje i jest upoważniony do wykonywania zawodu. Musi zatem spełniać określone wymogi dopuszczenia i wykonywania zawodu. Wymogi te muszą być natomiast prawnie uregulowane także dla podmiotów niewykonujących zawodów regulowanych. Co więcej, jednym z podstawowych celów Konwencji jest w szczególności ochrona podstaw działalności zawodowej prawników (w tym wykonujących zawód regulowany) przed wszelką ingerencją w działalność zawodową. Dotyczy to więc także podmiotów zaangażowanych w działalność prawniczą, ale nie będących prawnikami. W konsekwencji oznacza to obowiązek zapewnienia przez państwa-sygnatariuszy w szczególności niezależności prawników, ochrony informacji powierzonych im przez klienta, dostępu do klienta i skutecznego uczestnictwa w postępowaniach. Powinno zostać to uwzględnione w regulacji rynku usług prawniczych, w tym także w ukształtowaniu ochrony relacji klient-radca prawny/adwokat (czy szerzej inny prawnik) przed ingerencją ze strony innych podmiotów. Dzisiaj jest to nagminne w działalności nieregulowanej a świadczy o tym choćby wzrastająca liczba ujawnianych nieprawidłowości w działalności tych podmiotów.
I o takie uregulowanie problemu zabiega samorząd radców prawnych?
Wobec braku reakcji ustawodawcy samorząd radców prawnych po zmianie Kodeksu Etyki Radcy Prawnego podjął w 2023 r. prace legislacyjne, które mają prowadzić do uchwalenia nowej ustawy o radcach prawnych. Prace te podzielono na dwa etapy. W pierwszym, opracowano i złożono do Sejmu projekt ustawy obejmujący zasadniczo uzasadnione zmiany ustawy związane z usprawnieniem działalności samego samorządu. Drugi etap koncentruje się na dużej nowelizacji ustawy, która obowiązuje od ponad 40 lat i zawiera rozwiązania nieodpowiadające dzisiejszym wyzwaniom w wykonywaniu zawodu i funkcjonowaniu samorządu. W szczególności dotyka to problemu unormowania regulowanej pomocy prawnej i nieregulowanej działalności prawniczej. Wypracowywane przez nas rozwiązania nie kopiują rozwiązań wynikających z petycji nowelizacji prawa o adwokaturze złożonej do Sejmu przez NRA. Staramy się przy uwzględnieniu orzecznictwa TK i TSUE zaproponować różne warianty regulacji oparte o wyważenie interesu publicznego z interesem odbiorcy usług, z góry nie eliminując uczestnictwa innych podmiotów niż zawody regulowane na rynku usług prawniczych – jednakże przy różnych zakresach ich działalności oraz ustawowo określonych jej wymogach i sprawowaniu nad nimi publicznego nadzoru.
Z odpowiedzi udzielonej 14 maja tego roku przez ministra sprawiedliwości rzecznikowi praw obywatelskich nie wynika, że ten resort ma plan działania i będzie konsekwentnie dążył do zrealizowania tych postulatów.
Dokładamy jednak starań przy prowadzeniu prac legislacyjnych, aby pozostawać w dialogu z ministrem sprawiedliwości, zdając sobie sprawę, że podstawową drogą do wprowadzenia regulacji rynkowej usług prawniczych oraz zmiany ustawy jest ścieżka rządowa. Ścieżka parlamentarna, czyli petycje, to jej uzupełnienie w konkretnych i punktowych zmianach prawa. Odpowiadamy na wszystkie zaproszenia ze strony rządu i parlamentu. Bacznie obserwujemy orzecznictwo TSUE, które dotyczy także udziału innych podmiotów w świadczeniu pomocy prawnej (por. wyrok TSUE z 19.12.2024 r. C-295/23). Sygnalizujemy także, że szereg już wypracowanych rozwiązań związanych z proponowaną przez samorząd dużą nowelizacją naszej ustawy jest zgodna z Konwencją, gdyż braliśmy ją już pod uwagę na etapie finalizowania prac nad jej uchwaleniem.
Są jakieś reakcje na te zabiegi z drugiej ze strony rządu?
Przyznaję, że obecnie nie mamy dokładnych informacji, na jakim etapie są prace rządowe dotyczące zmiany ustaw ustrojowych oraz tego czy rząd zamierza wprowadzić odrębną ustawową podstawę dla działalności prawniczej innych podmiotów niż zawody regulowane. Prace w tym przedmiocie toczą się nadzwyczaj wolno i nie jesteśmy na bieżąco o nich informowani. Wydaje się nam więc, że samorządy zawodowe mogą być bardziej zaawansowane w tych pracach. Mamy nadzieję, że to się zmieni i rząd przyspieszy. Rozmawialiśmy o tym, wraz z przedstawicielami Adwokatury, podczas spotkania z ministrem 26 maja i usłyszeliśmy, że te prace mają być prowadzone. A wspomniana Konwencja wymaga od państw-sygnatariuszy zapewnienia bieżącego i aktywnego udziału samorządu zawodowego w procesie legislacyjnym, nie tylko na etapie opiniowania gotowych już projektów, ale w naszej ocenie także daje samorządom prawo do udziału w formułowaniu propozycji legislacyjnych dotyczących działalności zawodowej i samorządowej. Zamierzamy domagać się szybkiej ratyfikacji Konwencji.
Czytaj: Adwokaci chcą, by ich ustawa pomogła w batalii z kancelariami odszkodowawczymi>>
