FIFA, czyli potęga autonomii sportu

Struktura i sposób funkcjonowania Międzynarodowej Federacji Piłki Nożnej, prywatnej organizacji dysponującej środkami przekraczającymi budżety wielu państw oraz mogącej dyktować warunki zachowania dla ponad 200 mln osób i podmiotów - to dobry przykład na to, jak realizowana jest zasada autonomii sportu pisze dr Eligiusz Jerzy Krześniak.

Eligiusz Jerzy Krześniak
Prawne mechanizmy zabezpieczenia realizacji zasady autonomii sportu na przykładzie struktury i sposobu funkcjonowania Międzynarodowej Federacji Piłki Nożnej (FIFA)

Artykuł pochodzi z miesięcznika Przegląd Prawa Handlowego 2016/2>>

Struktura i sposób funkcjonowania Międzynarodowej Federacji Piłki Nożnej (FIFA), prywatnej organizacji, niewspieranej bezpośrednio przez żadne państwo, a jednocześnie dysponującej środkami przekraczającymi budżety niektórych z tych państw oraz mogącej dyktować warunki zachowania dla ponad 200 milionów osób i podmiotów , jest przykładem na to, w jaki sposób – od strony zarówno faktycznej, jak i prawnej – realizowana jest zasada autonomii sportu. Bliższa analiza zasad funkcjonowania tej organizacji powinna pozwolić na dokonanie oceny, na ile struktury organizacyjne funkcjonujące we współczesnym sporcie spełniają standardy, jakich można rozsądnie oczekiwać.

1. Wprowadzenie

Liczba publikacji w prasie codziennej na temat FIFA, czyli Międzynarodowej Federacji Piłki Nożnej , w ostatnich miesiącach wzrosła lawinowo. Bezpośrednim powodem jest oczywiście szeroko nagłośnione amerykańskie postępowanie karne wobec osób ze ścisłego kierownictwa tej organizacji i kierowane przeciwko nim zarzuty korupcyjne. Jednocześnie jednak znakomita większość tych artykułów, o ile nie wszystkie, pomija wątek prawno-organizacyjny i nie wyjaśnia, na jakich zasadach funkcjonuje FIFA. A są one na tyle interesujące, że warto się im przyjrzeć bliżej.
Struktura i sposób funkcjonowania FIFA to także przykład na to, w jaki sposób realizowana jest zasada autonomii sportu .
Ciekawe jest też to, jak FIFA – pośrednio – wpływa na funkcjonowanie w polskim porządku prawnym osób i podmiotów zaangażowanych w uprawianie piłki noż-
nej i organizowanie rozgrywek w tej dyscyplinie sportu. Dla porównania w tekście analizuję również to, jak te reguły wpływają na funkcjonowanie podobnych osób i podmiotów w innych krajach, ze szczególnym uwzględnieniem przykładu Niemiec. Tym zagadnieniom poświęcony jest niniejszy artykuł.

2. Prawo sportowe jako odrębna dziedzina prawa

FIFA jest jedną z wielu międzynarodowych organizacji, których zadaniem jest nadzorowanie i organizowanie międzynaro-dowych rozgrywek sportowych w danej dziedzinie sportu. W tym przypadku jest to piłka nożna.
Przez długi czas sport był traktowany jako dziedzina życia niejako wyjęta spod regulacji powszechnie obowiązujących prze-pisów prawa. Uważało się, że sport doskonale poradzi sobie bez ingerencji prawa i prawników, a te regulacje, które są potrzebne (np. reguły gry), zostały ustalone przez samych zainteresowanych (sportowców) . Anegdotyczne opowieści o tym, jak grupa nastolatków razem ze swoim nauczycielem wychowania fizycznego w jednej z XIX-wiecznych prywatnych szkół angielskich napisała w stołówce szkolnej reguły gry w piłkę nożną obowiązujące do dzisiaj, przeszły do legendy założycielskiej nowoczesnego futbolu. Sama FIFA i UEFA (Union of European Football Associations) przez długie lata stały na podobnym stanowisku .
Dzisiejszy sport stanowi natomiast potężny biznes, w którym obraca się miliardami dolarów. Komercjalizacja i profesjonalizacja sportu, która dokonała się na naszych oczach w okresie ostatnich 30 lat, w połączeniu z ciągłą niemal obecnością sportu w mediach spowodowała, że związane z nimi zarówno relacje prawne, jak i konflikty coraz częściej wymagają odwoływania się do regulacji prawnych. Sport potrzebuje więc albo specyficznych, dedykowanych tylko dla tej dziedziny regulacji prawnych, albo pogłębionej analizy w doktrynie prawniczej, pomagającej rozstrzygać sporne lub wątpliwe kwestie na podstawie ogólnych przepisów prawa, z uwzględnieniem jednak specyfiki sportu. To pierwsze podejście, określane w literaturze anglojęzycznej jako interventionist model, jest charakterystyczne dla krajów południowej i wschodniej Europy, w tym Polski . Stąd w polskim prawie ustawa o sporcie – akt prawny regulujący sprawy sportu – której odpowiednika nie znajdziemy w Wielkiej Brytanii ani w Niemczech. Drugi model, określany jako non-interventionist jest bowiem z kolei charakterystyczny dla większości krajów zachodniej i północnej Europy – w tych krajach nie ma odrębnych ustaw dotyczących spraw sportu; jednocześnie jednak w większości tych krajów rozwinęła się bogata doktryna i orzecznictwo poświęcone tym zagadnieniom .

Także ustawodawca unijny uznał za konieczne objąć sport regulacją normatywną. W art. 165 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej podkreślono, że „Unia przyczynia się do wspierania europejskich przedsięwzięć w zakresie sportu, uwzględniając jego szczególny charakter, jego struktury oparte na zasadzie dobrowolności oraz uwzględniając jego funkcję społeczną i edukacyjną” .
Pierwsze podstawowe pytanie, jakie należy sobie w związku z tym zadać, dotyczy tego, czy prawo sportowe w ogóle stanowi odrębną dziedzinę prawa. Część autorów uważa bowiem, że to, co nazywamy prawem sportowym , to po prostu konglomerat zagadnień z zakresu prawa cywilnego, prawa handlowego, prawa konkurencji, prawa karnego i prawa europejskiego, dla którego wspólnym mianownikiem i jedynym wyznacznikiem jest materia poddana regulacji. Innymi słowy, sport jako taki stanowi wprawdzie pewną specyficzną dziedzinę życia, inną np. od pracy zawodowej w tzw. normalnych zawodach czy obrotu instru-mentami pochodnymi na giełdzie, ale poddaną tym samym regulacjom prawnym co inne dziedziny życia, o ile tylko mają one zastosowanie w danym przypadku . Inni natomiast wyrażają opinię, że prawo sportowe stanowi odrębną dziedzinę prawa, która mimo że czerpie szeroko z dorobku innych dziedzin prawa, powinna jednak być traktowana jako autonomiczna .
W krajach, w których relacja pomiędzy prawem a sportem jest szeroko opisywana w literaturze, stanowisko sądów zdaje się ewoluować od neutralnej obojętności do przyznania, że sport stanowi istotny element życia, podlegający swoistym regulacjom prawnym .

Ograniczone miejsce nie pozwala na pełne rozwinięcie tego wątku, warto jednak zwrócić uwagę na kilka istotnych kryte-riów, które mogą przemawiać za uznaniem prawa sportowego za odrębną dziedzinę prawa. Przede wszystkim, sport cha-rakteryzuje się szczególną sferą specyficznych stosunków podlegających regulacji . Istnieje także określona grupa podmiotów, do których adresowane są i których aktywność regulują normy z ustawy prawo o sporcie i innych regulacji z tego obszaru . Takimi osobami są, m.in., zawodnicy, sędziowie i trenerzy. Kolejnym argumentem jest specyficzna metoda regulacji, w ramach której dochodzi do zintegrowania metod administracyjnych (nadzór właściwego ministra nad polskimi związkami sportowymi), karnych (doping, korupcja w sporcie) oraz cywilistycznych (przez uznanie daleko idącej autonomii związków sportowych). Nie ulega więc wątpliwości, że w przypadku sportu możemy mówić o odrębnej sferze stosunków społecznych, regulowanych za pomocą różnych metod . W mojej ocenie za istotne kryterium wyodrębnienia należy także uznać charakterystyczną dla sportu metodę samoregulacji. Przejawem tej samoregulacji jest faktyczne oderwanie się świata sportu od powszechnego systemu sądowniczego, o czym będzie mowa niżej.

Mimo że daleko nam w tym zakresie do Stanów Zjednoczonych czy Wielkiej Brytanii, ukazują się w Polsce poważne wydawnictwa naukowo zajmujące się sportem . Na naszych uniwersytetach trudno wprawdzie znaleźć katedry czy zakłady prawa sportowego, niemniej mamy wybitnych specjalistów zajmujących się tą dziedziną, a w wielu krajach uniwersyteckie departamenty prawa sportowego są raczej regułą niż wyjątkiem . W ciągu mniej więcej ostatnich
30 lat powstała też obszerna legislacja i orzecznictwo poświęcone wyłącznie zagadnieniom sportu, zarówno w aspekcie organizacyjnym (krajowe i międzynarodowe federacje sportowe, funkcjonowanie klubów sportowych), jak i dotyczącym bezpieczeństwa imprez sportowych, kontroli kibiców czy dopingu. W polskim kontekście za istotną można także uznać próbę ujęcia wszystkich istotnych norm z zakresu danej dziedziny prawa w jednym akcie prawnym, jakim jest ustawa prawo sportowe.
To wszystko skłania do wniosku, że należy przynajmniej poważnie rozważyć uznanie prawa sportowego za odrębną gałąź prawa, choć – jak zaznaczyłem – temat wymaga dalszych badań.@page_break@

3. Jeden sport
– jedna organizacja

Międzynarodowa Federacja Piłki Nożnej stanowi w tym kontekście doskonały przykład organizacji sportowej, która pozostając pod formalnym nadzorem państwa swojej siedziby, w praktyce samodzielnie reguluje kwestie, którymi się zajmuje, i skupia w tym zakresie w swoim ręku potężną faktyczną władzę de facto legislacyjną i quasi-sądową.
Międzynarodowa Federacja Piłki Nożnej została powołana 21–23.05.1904 r. w Paryżu na spotkaniu przedstawicieli 7 naro-dowych organizacji. Były to związki: holenderski, belgijski, szwajcarski, francuski, duński, hiszpański i szwedzki . Anglicy, twórcy nowoczesnego futbolu, nie byli początkowo zainteresowani uczestnictwem w pracach organizacji, jednak już po roku przystąpili do FIFA. Od 1909 r., tj. od przystąpienia do FIFA związku południowoafrykańskiego, pierwszej organizacji spoza Europy, FIFA zapewniła sobie faktyczny monopol na organizowanie międzynarodowych rozgrywek piłkarskich i nadzorowanie całego nowożytnego futbolu.
FIFA ma swoją siedzibę w Zurychu i stanowi zarejestrowany związek (ein im Handelsregister eingetragener Verein) . W dużym uproszczeniu można przyjąć, że jest to zarejestrowany i podlegający tamtejszemu prawu odpowiednik naszego stowa-rzyszenia.
Skąd więc globalne kompetencje i potężna rola FIFA? Wyjaśnienie tego fenomenu wymaga opisania – z konieczności w dużym skrócie – modelu funkcjonowania związków sportowych, który – z małymi wyjątkami – jest podobny w przypadku prawie wszystkich sportów. Model ten ukształtował się na początku XX w. i z niewielkimi zmianami obowiązuje do dzisiaj w niemal niezmienionym kształcie.

Duża część nowoczesnego sportu w aspekcie międzynarodowym jest zorganizowana na zasadzie piramid, po jednej dla każdego rodzaju sportu. Na samym szczycie znajduje się każdorazowo jedna organizacja międzynarodowa, a poniżej wiele organizacji regionalnych i krajowych.

Podobna struktura występuje w wielu krajach świata, gdzie na szczycie piramidy w danym kraju znajduje się organizacja krajowa (jedna dla danego rodzaju sportu), a poniżej organizacje regionalne, najczęściej również po jednej dla każdego regionu. Podobnie na lokalnym poziomie. Członkami związków lokalnych, w zależności od przyjętego w danym kraju modelu, są osoby fizyczne lub prawne (kluby sportowe). Te ostatnie funkcjonują w formie spółek kapitałowych lub stowarzyszeń. W wielu krajach sami sportowcy nie mogą być członkami związków sportowych. W niektórych krajach zależy to od związku sportowego – są takie, które dopuszczają ich udział, i takie, które na to nie pozwalają. W naszym systemie prawnym osoby fizyczne nie mogą być członkami polskich związków sportowych (art. 8 ust. 1 u.s.). Również w Niemczech sportowcy nie są członkami związków sportowych, a jedynie pracownikami zatrudnionymi przez kluby sportowe, działające w formie spółek prawa handlowego i należące do związków sportowych .
Inny model obowiązuje w Stanach Zjednoczonych i krajach pozostających pod ich wpływem kulturowym. W USA współistnieją organizacje zajmujące się sportem amatorskim, uniwersyteckim (zarządzanym i koordynowanym przez National College Athletic Association, NCAA) i zawodowym. Model przyjęty dla sportu zawodowego, zorganizowanego w ramach lig zawodowych (The Major Leagues), jest oparty na podobnych zasadach jak normalna działalność gospodarcza i przypomina raczej korporacje działające w formie spółek prawa handlowego. Ta ostatnia struktura jest też płaska, a nie zbudowana na zasadzie piramidy . Także jednak i Amerykanie, chcąc, aby ich sportowcy mogli startować w międzynarodowych zawodach, uczestniczą w międzynarodowych organizacjach sportowych na podobnych zasadach jak przedstawiciele wszystkich innych państw (tzn. także USA każdorazowo reprezentuje tylko jedna organizacja).
Patrząc na przykład Polski, struktura organizacyjna, w jakiej jest zorganizowana piłka nożna, wygląda więc następująco: na samym dole są kluby sportowe mające sekcje piłki nożnej, następnie okręgowe związki piłki nożnej, wojewódzkie związki piłki nożnej (w przypadku klubów warszawskich będzie to Mazowiecki Związek Piłki Nożnej ), działające zgodnie z ustawą o sporcie i prawem o stowarzyszeniach (i posiadające osobowość prawną), następnie Polski Związek Piłki Nożnej (PZPN), działający na podstawie prawa o stowarzyszeniach i ustawy o sporcie, potem powołana w 1954 r. UEFA , zrzeszająca 54 związki (stowarzyszenia) z krajów europejskich (w tym właśnie PZPN), i wreszcie sama FIFA. W przyjętym w Polsce modelu kluby sportowe mające sekcje piłki nożnej (działające w formie spółek kapitałowych) są zarówno członkami okręgowych związków piłki nożnej, wojewódzkich związków piłki nożnej, jak i – bezpośrednio – członkami PZPN (por. m.in. art. 15 § 6 statutu PZPN). W tym aspekcie przyjęty w Polsce model jest zbliżony do obowiązującego na poziomie członkostwa w organizacjach międzynarodowych, członkami FIFA są bowiem zarówno PZPN, jak i UEFA. W niektórych krajach przyjęto model nieco prostszy, gdzie członkami krajowego związku są jedynie organizacje regionalne czy wojewódzkie, ale już nie same kluby .
Jedynym reprezentantem polskiego futbolu na płaszczyźnie międzynarodowej jest PZPN. Wynika to wprost z art. 13 ust. 4 u.s., zgodnie z którym każdy polski związek sportowy w rozumieniu ustawy ma wyłączne prawo do reprezentowania danego sportu w międzynarodowych organizacjach sportowych. Podobna reguła została powtórzona w art. 4 statutu PZPN . Można więc powiedzieć, że w Polsce jest prosto – to przepisy prawa wprowadzają monopol polskich związków sportowych i zawierają mechanizmy kontroli zabezpieczające przed naruszeniem tego monopolu przez inne podmioty .
Podobnie będzie w Hiszpanii i we Włoszech. We Włoszech obowiązuje prawny zakaz założenia nowego związku sportowe-go, o ile istnieje już związek założony wcześniej . Także art. 34 hiszpańskiej ustawy o sporcie został sformułowany jednoznacz-nie – „Sólo podria existir una Federación Espaňola por cada modalidad deportiva (…)” („Może istnieć jedynie jedna federacja hiszpańska dla każdego sportu (…)” – tłumaczenie własne).
W większości krajów takiego zakazu jednak bezpośrednio w przepisach nie zawarto. Efekt faktycznego monopolu został więc osiągnięty w inny sposób. Uprzedzając tok dalszego wywodu, należy natomiast zaznaczyć, że w niektórych krajach, w których zasada „jeden sport – jedna organizacja” (pojęcie zapożyczone z literatury niemieckiej – Ein-Platz Prinzip ) nie ma rangi ustawowej, zasada ta została potwierdzona przez orzecznictwo. Przykładowo, niemiecki sąd najwyższy (Bundesgerichtshof) w jednym ze swoich orzeczeń stwierdził, że zasada „jeden sport – jedna organizacja” jest uzasadniona ze sportowego punktu widzenia, służy zapewnieniu równych zasad rywalizacji sportowej, pozwala na jednolite reprezentowanie interesów osób zainteresowanych w gremiach międzynarodowych oraz wspieranie rozwoju sportu i jako taka jest dopuszczalna prawnie .

Powstaje pytanie, w jaki sposób zasada „jeden sport – jedna organizacja” jest realizowana. Przede wszystkim statuty organizacji międzynarodowych takich jak FIFA wprowadzają zasadę, że dany związek krajowy musi być członkiem związku międzynarodowego, jeśli jego członkowie chcą brać udział w rozgrywkach organizowanych przez ten międzynarodowy związek. Jednocześnie sama FIFA przyjęła już na początku swojego działania zasadę, że reprezentantem danego kraju może być tylko jedna organizacja.

Stąd, mimo różnych wątpliwości wyrażanych swego czasu przez polityków, PZPN, nawet w czasach, kiedy był najbardziej krytykowany przez media, pozostawał jedynym reprezentantem polskiej piłki nożnej w ramach FIFA, a próba powoływania kuratora (dopuszczalna zgodnie z polskim prawem) mogłaby się zakończyć wykluczeniem polskich klubów z rozgrywek organizowanych przez UEFA, zaś polskiej reprezentacji w piłce nożnej z rozgrywek organizowanych przez FIFA . Warto dodać, że rozgrywki organizowane przez UEFA i FIFA są w zasadzie jedynymi w profesjonalnej piłce nożnej.
W literaturze niemieckiej od wczesnych lat 90. ub. w. przewija się pytanie o naturę norm kreowanych przez międzynarodowe federacje związków krajowych. W swoim opracowaniu z 1990 r. K. Vieweg rozważał, czy normy ustanawiane przez tego rodzaju organizacje nie powinny być czasem traktowane jako prawo w szerokim znaczeniu tego słowa . W polskiej literaturze uważa się powszechnie, że regulacje ustanawiane przez międzynarodowe federacje związków sportowych i krajowe związki sportowe, działające w formie stowarzyszenia, nie mogą być uznane za źródła prawa w rozumieniu Konstytucji RP .

J. Jabłońska-Bonca zwróciła ostatnio uwagę – zachowując jednak daleko idącą wstrzemięźliwość w akceptacji tego poglądu – że wewnętrzne normy związków sportowych jako autonomiczne, eksperckie regulacje podsystemów normatywnych, tworzone intencjonalnie i mające status publiczny, często połączone z systemem jednolitego, międzynarodowego arbitrażu, porównuje się do prawa zwyczajowego. Byłby to jednak system „pisanego prawa zwyczajowego”, w odróżnieniu od tego, o którym zwykło się mówić na wykładach z teorii państwa i prawa na pierwszym roku studiów prawniczych . Niezależnie od prób poszukiwania wspólnej podstawy aksjologicznej dla wszystkich tego rodzaju norm obowiązujących w świecie sportu oraz znalezienia dobrej podstawy prawnej uzasadniającej ich obowiązywanie i stosowanie, uważa się powszechnie, że wszelkie „sportowe” regulacje wewnętrzne, w tym zwłaszcza statuty i regulaminy stowarzyszeń i federacji sportowych, nie mogą kolidować z normami prawa wewnętrznego i przepisami obowiązującymi w danym kraju .

Z zaprezentowanym wyżej stanowiskiem, dominującym w polskiej literaturze , nie sposób się nie zgodzić. W moim przeko-naniu monopol FIFA (i innych tego rodzaju organizacji) ma podłoże nie tyle – albo nie stricte – prawne, ile również faktyczne. Inne organizacje nie są na tyle silne, aby organizować rozgrywki konkurencyjne dla tych przeprowadzanych przez FIFA .
To nie znaczy, że takie próby nie są i nie będą podejmowane. Najbardziej znaną z nich był zamiar powołania przez 14 najbogatszych i najbardziej znanych europejskich klubów piłkarskich rozgrywek ligi europejskiej, konkurencyjnych dla tych organizowanych przez UEFA. W zamyśle pomysłodawców większa niż dotychczas część zysków z tych rozgrywek miała pozostać w samych klubach. Pomysł, zgłoszony w 1998 r., został zarzucony głównie ze względu na daleko idące ustępstwa UEFA, która powołała znaną wszystkim kibicom Ligę Mistrzów (Champions League), do której znacznie łatwiej dostać się klubom bogatym niż tym z krajów nieco finansowo i sportowo słabszym, np. z Polski . Jak na razie jednak zasada monopolu trzyma się mocno.
Sposób, w jaki FIFA zapewniła sobie „posłuszeństwo swoich członków” wobec jej reguł, jest stosunkowo prosty. Po pierw-sze, każdy z kandydatów na członka FIFA zobowiązuje się do wprowadzenia i egzekwowania w ramach własnego obszaru dzia-łania zasady „jeden sport – jedna organizacja”. Dlatego też FIFA z każdego kraju uznaje tylko jeden związek – ten, który faktycznie odpowiada za organizowanie rozgrywek piłkarskich w tym kraju. Każdy tego rodzaju związek może być jednak tylko wówczas uznany przez FIFA i dopuszczony jako członek tej organizacji, jeśli kraj, z którego pochodzi, jest uznawany przez prawo międzynarodowe. Jedyny wyjątek – uzasadniony historycznie – dotyczy czterech brytyjskich związków piłkarskich, z których każdy należy do FIFA .
Po drugie, organizacje takie jak FIFA odpowiadają za ustanowienie i zapewnienie przestrzegania reguł sportowych. Są pew-ne, historycznie uzasadnione, odstępstwa od tej zasady, jednak międzynarodowe federacje sportowe w taki czy w inny sposób kontrolują te reguły. To jest pierwsze i podstawowe zadanie każdej takiej organizacji .
Wspomniałem wyżej o wyjątkach od opisanej wyżej reguły „jeden sport – jedna organizacja”, w zasadzie powszechnie przyjętej w odniesieniu niemal do każdego sportu. Najbardziej znany jest tu przykład boksu, gdzie działa prawie 15 federacji międzynarodowych, z czego 4 są powszechnie znane – International Boxing Federation (IBF), World Boxing Association (WBA), World Boxing Council (WBC) oraz World Boxing Organization (WBO). Także, przykładowo, w sporcie motorowym w Niemczech rywalizują ze sobą dwie organizacje – Deutscher Motorsport Verband e.V. (DMV) i Allgemeiner Deutscher Motorsport Verband e.V. (ADMV) . Jednak – co do zasady – prawie w każdej dyscyplinie sportu możemy mówić o strukturze piramidy oraz regule „jeden sport – jedna organizacja”. W aspekcie międzynarodowym zasada ta obejmuje praktycznie cały świat, a w aspekcie krajowym – większość krajów świata .
Pomijając wskazane nieliczne wyjątki, zasada faktycznego monopolu, na której oparta jest duża część współczesnego sportu, pozwala na sprawne organizowanie rozgrywek międzynarodowych oraz zapewnienie jednolitych reguł uprawiania danego sportu. Taki sposób organizacji zapewnia też stosowanie jednolitych reguł, jakkolwiek byśmy je oceniali, od samej góry aż do okręgowego związku, gdzieś na peryferiach w tym czy w innym kraju.@page_break@

4. Cele FIFA

Jak wspomniano, FIFA jest zarejestrowanym w Szwajcarii związkiem zrzeszającym krajowe związki piłki nożnej . Członkami FIFA są także konfederacje – organizacje skupiające związki z danego kontynentu – CONMEBOL (Confédéración Sudaméricana de Fútbol, Ameryka Południowa), AFC (Asian Football Confederation, Azja), UEFA (Union of European Football Associations, Europa), CONCACAF (The Confederation of North, Central America and Caribbean Association Football, Ameryka Północna, Centralna i Karaiby), CAF (Confederation Africaine de Football, Afryka) oraz OFC (Oceania Football Confederation, Oceania). Członkowie FIFA zobowiązują się przestrzegać reguł ustalonych przez FIFA . Sama FIFA definiuje swoje cele jako wspieranie, poprawianie i rozwój piłki nożnej w każdy możliwy sposób. Jednocześnie FIFA nadzoruje wszystkie organizowane przez siebie rozgrywki piłkarskie, penalizując nie tylko działania naruszające reguły sportowe, ale także te przyjęte przez FIFA. Stąd przykładowo tak duży nacisk na unikanie wszelkich zachowań rasistowskich czy dyskryminujących kogokolwiek z powodu koloru skóry, wyznania, języka czy poglądów politycznych (art. 3 statutu FIFA).

5. Struktura organizacyjna FIFA

W ramach Międzynarodowej Federacji Związków Piłki Nożnej działają trzy główne organy oraz ponad 20 stałych komi-sji.. Te trzy główne organy to kongres – najwyższy organ federacji, komitet wykonawczy – organ wykonawczy, odpo-wiednik zarządu w polskiej spółce z o.o., oraz sekretariat generalny – odpowiedzialny za część administracyjną. W strukturze FIFA kluczową rolę odgrywają wspomniane stałe komisje. Są one wyposażone w liczne kompetencje, z tym że ostatecznie decyzje komisji wymagają zatwierdzenia przez komitet wykonawczy . Poza stałymi komisjami w ramach FIFA działają liczne komisje powoływane ad hoc, np. do organizacji mistrzostw świata w piłce nożnej i innych turniejów.

Najwyższym organem FIFA jest kongres. Kongres może być zwyczajny lub nadzwyczajny. Zwyczajny odbywa się raz do roku , podczas gdy nadzwyczajny może się odbyć w każdym czasie, na podstawie wniosku co najmniej 1/5 członków FIFA (formalnie taki nadzwyczajny kongres zwołuje komitet wykonawczy). Przykładowo, zaplanowany na luty 2016 r. kongres FIFA będzie miał status kongresu nadzwyczajnego . W czasie kongresu każdy z członków FIFA dysponuje jednym głosem, bez względu na wielkość kraju lub regionu, który reprezentuje.
Zmiana statutu FIFA jest możliwa tylko w drodze decyzji kongresu podjętej kwalifikowaną większością 3/4 wszystkich obecnych i uprawnionych do głosowania członków FIFA. Propozycje zmian należy zgłaszać w formie pisemnej do sekretariatu wraz z uzasadnieniem. Wniosek o zmianę statutu może zgłosić każdy z członków (z zastrzeżeniem, że dla swojej ważności musi on być poparty przez co najmniej 2 kolejnych członków FIFA) oraz komitet wykonawczy. Pozostałe kluczowe kompetencje kongresu to wybór prezydenta FIFA, przyjęcie budżetu oraz przyjmowanie nowych członków .
Komitet wykonawczy FIFA jest – zgodnie z nazwą – organem wykonawczym i przysługują mu wszystkie kompetencje, które nie zostały zastrzeżone dla innego organu. Składa się z 24 członków – prezydenta FIFA, 8 wiceprezydentów i 15 członków.

6. Przestrzeganie norm FIFA i rozstrzyganie sporów

Kluczowe znaczenie w zapewnieniu faktycznie monopolistycznej pozycji FIFA ma wiele reguł wprowadzonych do statutu FIFA, których członkowie tej organizacji muszą przestrzegać.

Przez sam fakt członkostwa w organizacji członkowie FIFA zobowiązują się do przestrzegania reguł ustanowionych przez FIFA oraz spowodowania, że także ich (związków krajowych) członkowie oraz podmioty pośrednio i bezpośrednio reprezentowane przez te związki (ligi, kluby, zawodnicy i działacze piłkarscy) będą tych reguł przestrzegać.
Obowiązek, o którym mowa, ma charakter dynamiczny – dotyczy nie tylko reguł znanych w chwili przyjmowania na siebie tego zobowiązania, lecz wszystkich innych reguł, które zostaną przez FIFA przyjęte w przyszłości. Stąd, przykładowo, statut PZPN stanowi, że zarówno sam PZPN, jak i jego ligi, kluby, zawodnicy i działacze piłkarscy zobowiązują się do „bezwzględnego respektowania w każdym czasie Statutów, przepisów dyrektyw i decyzji organów FIFA oraz UEFA” (art. 4 § 2 lit. b statutu PZPN). Co do takiego zapisu można poczynić dwie uwagi.
Po pierwsze, sama dopuszczalność narzucania przez FIFA na zawodników (czyli osoby niebędące członkami tej organizacji) nakazu stosowania ustanawianych przez siebie reguł została już w pewnym sensie potwierdzona sądownie. W orzeczeniu szwaj-carskiego sądu w sprawie brazylijskiego piłkarza Dodo sąd stwierdził krótko: „Reguły FIFA są wiążące dla strony (Dodo). Jest on profesjonalnym piłkarzem, prowadzącym międzynarodową działalność, jest też członkiem brazylijskiego związki piłki nożnej (CBF), który z kolei jest członkiem FIFA. Dlatego też reguły FIFA wiążą również powoda. Art. 1 ust. 2 statutu CBF przewiduje, między innymi, że sportowcy będący członkami FIFA mają obowiązek przestrzegać reguł FIFA. Takie ogólne odwołanie do reguł FIFA (…) jest wystarczające” . Ten wyrok z oczywistych względów nie wiąże bezpośrednio osób uprawiających sport w Polsce, niemniej jednak daje wgląd w to, jak sądy w kraju siedziby FIFA interpretują zasadę autonomii sportu.
Po drugie jednak, w niektórych krajach zasada, że adresaci norm ustanawianych przez związki sportowe są każdorazowo związani normami obowiązującymi w dowolnym momencie w przyszłości, jest krytykowana i uznawana za kontrowersyjną, o ile nie wprost sprzeczną z obowiązującym porządkiem prawnym (tak np. w Niemczech) .
Warto też dodać, że wysoka kwalifikowana większość dla zmian statutu FIFA jest w literaturze uzasadniana właśnie ko-niecznością zapewnienia, aby kluczowe statutowe reguły, które będą obowiązywać wszystkich zainteresowanych, zostały zaa-probowane przez znaczącą większość członków FIFA reprezentujących ich interesy.
Według ostrożnych szacunków liczba podmiotów i osób, które podlegają w ten sposób jurysdykcji FIFA, przekracza, jak była o tym mowa, 200 milionów. Skoro mówimy o normach, do których stosowania jest faktycznie zobowiązanych więcej podmiotów i osób niż łącznie mieszkańców Polski, Niemiec i Francji, to zasadne jest pytanie o podstawę prawną dla tego rodzaju reguł. A ta jest zaskakująco słaba.

Jak była o tym mowa, regulacje ustanawiane przez FIFA i inne tego typu organizacje nie stanowią przepisów prawa w rozumieniu Konstytucji RP. Z faktu, że krajowy związek sportowy reprezentuje sport polski w międzynarodowych organizacjach sportowych, nie można wyprowadzać wniosku, iż unormowania ustanawiane przez taki związek w następstwie przyjętych przez niego zobowiązań międzynarodowych powinny być traktowane jako powszechnie obo-wiązujące prawo . Mimo że, jak słusznie zauważa A. Wach, „sport, tak jak kultura, posiada swoją autonomię, specyfikę i tożsamość narodową” , to ustanawiane przez międzynarodowe organizacje normy nie mają charakteru umów między-narodowych, a więc nie ma do nich zastosowania norma art. 91 Konstytucji RP, przewidująca, że ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP, stanowi część polskiego porządku prawnego . Polskie prawo nie jest tu wyjątkiem, podobnie jest choćby w niemieckim porządku prawnym .

Paradoksalnie, ta swoista słabość umocowania norm przyjmowanych przez FIFA powoduje, że tym większe znaczenie ma sposób, w jaki te normy są faktycznie transponowane do porządków prawnych poszczególnych krajów i jak to się dzieje, że te ponad 200 mln osób i podmiotów w przeważającej większości przypadków nie udaje się ze swoimi problemami do sądów po-wszechnych, tylko zwraca się o rozstrzygnięcie sporów do niezależnych od sądów organów międzynarodowych federacji związ-ków sportowych lub do krajowych związków.
W przypadku FIFA zostało to rozwiązane, po pierwsze, przez wprowadzenie omówionej wyżej zasady, że każdy związek krajowy ma obowiązek spowodować, aby osoby i podmioty reprezentowane przez ten związek przestrzegały reguł przyjętych przez FIFA, a po drugie – przez zbudowanie alternatywnego dla krajowego sądownictwa powszechnego systemu rozstrzygania sporów, którego szybkość działania jest nie do osiągnięcia dla krajowych (i nie mam tutaj na myśli jedynie sądownictwa polskie-go) sądów powszechnych.

Zasada, jaką FIFA nakłada na swoich członków, jest prosta – krajowe federacje mają zapewnić, aby zarówno one same, kluby, jak i zawodnicy do rozstrzygania sporów z zakresu (szeroko rozumianej) piłki nożnej korzystali z organów FIFA powołanych do rozstrzygania takich sporów i nie korzystali z sądownictwa powszechnego, chyba że co innego wynika z samych regulacji FIFA (np. w zakresie sporów dotyczących stosunku pracy pomiędzy zawodnikiem a klubem) lub bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa (art. 68 statutu FIFA). Różnica pomiędzy „klasycznym” sądownictwem polubownym a tym oferowanym przez FIFA polega jednak na tym, że o ile w przypadku zwykłych sporów gospodarczych to same strony decydują, czy poddać swój spór pod rozstrzygnięcie sądu polubownego, o tyle w przypadku FIFA zainteresowani de facto nie mają takiego wyboru. Chcąc uczestniczyć w rozgrywkach lub przystąpić do organizacji kra-jowej (takiej jak PZPN), zarówno klub, jak i sami zawodnicy muszą bowiem zaakceptować jurysdykcję organów FIFA .
Z tego powodu nie należy, w moim przekonaniu, nadużywać argumentów o gwarancji uczciwego postępowania, obiektywi-zmu i sprawiedliwej oceny, jakie są niekiedy przytaczane w literaturze na wyjaśnienie fenomenu popularności oferowanego przez FIFA arbitrażu . Nawet nie dlatego, że cokolwiek można zarzucić sądownictwu polubownemu FIFA, tylko po prostu zainteresowani nie mają w zasadzie żadnego wyboru. Podobnie na wszelkie statystyki dotyczące liczby rozpatrywanych spraw i lawinowy wzrost popularności arbitrażu FIFA w ostatnich latach należy patrzeć w kontekście faktycznego przymusu korzystania z tej formy rozstrzygania sporów przez zainteresowanych. Tak czy inaczej, liczba rozpatrywanych spraw budzi respekt. W 2010 r. przed różne organy decyzyjne FIFA trafiło 1770 skarg, a uprawnione organy wydały blisko 600 decyzji . W ciągu dekady liczba rozpatrywanych spraw wzrosła o ponad 400% .
A te organy są w zasadzie dwa. Pierwszym jest Komisja ds. Statusu Zawodników , drugim Izba ds. Rozwiązywania Sporów. Kompetencje Komisji ds. Statusu Zawodników obejmują spory o charakterze międzynarodowym, związane z zatrudnieniem, pomiędzy klubem bądź związkiem a trenerem (art. 23 § 1 w zw. z art. 22 lit. c regulaminu w sprawie statusu i transferu zawodników ), spory między klubami należącymi do różnych związków (w praktyce chodzi o kluby z różnych krajów), z wyłączeniem tych zastrzeżonych do kompetencji Izby ds. Rozwiązywania Sporów (art. 23 § 1 w zw. z art. 22 lit. f regulaminu), oraz wszelkie inne sprawy sporne, o których mowa w regulaminie, które nie zostały zastrzeżone do kompetencji Izby. Natomiast kompetencje Izby obejmują spory o charakterze międzynarodowym pomiędzy graczem a klubem (art. 24 w zw. z art. 22 lit. a i lit. b regulaminu) oraz spory dotyczące ekwiwalentu za szkolenie i mechanizmu solidarności – w tym ostatnim przypadku także w zakresie sporów pomiędzy klubami z jednego kraju, o ile tylko u podstaw sporu leży transfer zawodnika za granicę (art. 24 w zw. z art. 22 lit. d i lit. e regulaminu) .
W praktyce w wewnętrznej hierarchii FIFA to Komisja jest organem stojącym wyżej i to jej decyzje mają wpływ na linię orzeczniczą Izby, a nie odwrotnie . Od strony regulaminowej silniejsza pozycja Komisji jest potwierdzona poprzez wprowadze-nie zasady, że w razie wątpliwości co do kompetencji Komisji lub Izby sprawę rozstrzyga przewodniczący Komisji.

Charakterystyczną cechą decyzji zarówno Komisji, jak i Izby (zdecydowana większość rozstrzygnięć jest publicznie do-stępna) jest zdumiewająca szybkość postępowań . Większość spraw kończy się orzeczeniem wydanym nie później niż w ciągu 2 miesięcy od otrzymania skargi.

Z jednej strony jest to wynik godny podziwu. Z drugiej strony jest to zrozumiałe. Decyzje organów FIFA w omawianych sprawach muszą zapadać szybko, aby mogły być skuteczne i efektywnie wprowadzane w życie. Oczekiwanie rok albo 2 lata na rozstrzygnięcie sprawy transferu zawodnika z klubu A do klubu B sparaliżowałoby cały system transferu zawodników, na jakim opiera się dzisiejszy futbol . Nawet jednak wspomniane 2 miesiące to w świecie nowoczesnego futbolu długo. Stąd też już sam regulamin wprowadza tryb rozstrzygania części spraw przez pojedynczych arbitrów Komitetu i pojedynczych arbitrów Komisji. Kompetencje pojedynczych arbitrów są podobne jak Komisji i Komitetu, a ograniczone jedynie kryterium przedmiotowym i merytorycznym – po pierwsze, sprawy powyżej pewnej wartości (w przypadku spraw zastrzeżonych do kompetencji Izby jest to 100.000 franków szwajcarskich) są rozstrzygane przez Komisję, podczas gdy sprawy mieszczące się w tym limicie – przez pojedynczego arbitra, a po drugie, sprawy bardziej skomplikowane bądź precedensowe także powinny być rozstrzygane przez Komisję (art. 24 § 6 regulaminu oraz art. 2 regulaminu postępowań przed Komisją ds. Statusu Zawodników i Izbą ds. Rozstrzygania Sporów).
Rozstrzygając spory, oba wskazane wyżej organy kierują się następującymi zasadami: oparcie się na obowiązujących regulaminach i innych normach FIFA, zachowanie terminów, konieczność przygotowania orzeczenia w formie pisemnej z uzasadnieniem i nakazem (adresowanym do uczestników postępowania) ujawnienia wszystkich okoliczności faktycznych zgodnie z rzeczywistym stanem (obowiązek prawdy). Strony mają obowiązek ujawnienia wszystkich informacji na temat objęty sporem, nie tylko tych istotnych z ich punktu widzenia, ale wszystkich istotnych .
Z powyższych rozważań wynika, że kompetencje organów FIFA powołanych do rozstrzygania sporów nie ograniczają się do spraw spornych pomiędzy klubami a związkami czy pomiędzy klubami. W dużej mierze spory te obejmują relacje sporto-wiec–klub lub związek sportowy.

Regułami FIFA są więc także – a może nawet przede wszystkim – związani sami sportowcy (piłkarze). Teoretycznie możliwe są trzy modele związania osoby fizycznej regułami ustanowionymi przez prywatną organizację międzynarodową, w dodatku działającą w wielu krajach o bardzo różnych systemach prawnych. Po pierwsze, przez sam fakt członkostwa w tej organizacji. Jednak piłkarze nie są bezpośrednio członkami FIFA, ta droga więc jest niemożliwa. Po drugie, przez związanie ich regułami przenoszonymi z góry na dół – od federacji międzynarodowej aż do lokalnej czy okręgowej organizacji, której sportowiec jest już bezpośrednio członkiem. I wreszcie trzeci model – związanie regułami przez odwołanie do nich w umowie, jaka wiąże zawodnika z jego pracodawcą – klubem sportowym, który jest członkiem lub w inny sposób podlega jurysdykcji danego związku sportowego. W zależności od obowiązujących w danym kraju reguł prawnych w praktyce korzysta się z modelu drugiego lub trzeciego, czasami oba modele są stosowane łącznie .

Międzynarodowa Federacja Piłki Nożnej w praktyce korzysta najczęściej z modelu trzeciego, wzbogaconego dodatkowo o element licencyjny – w międzynarodowych rozgrywkach mogą uczestniczyć jedynie ci zawodnicy, którzy dysponują odpo-wiednią licencją. Taka licencja nie tylko uprawnia danego zawodnika do uczestniczenia w rozgrywkach, ale również nakłada na niego określone obowiązki, choćby w zakresie poddawania się kontrolom antydopingowym. Jak była o tym mowa, dopuszczal-ność narzucania przez FIFA nakazu stosowania ustanawianych przez siebie reguł na zawodników została potwierdzona przez sąd w Szwajcarii.

7. Podsumowanie

Międzynarodowa Federacja Piłki Nożnej to organizacja, której zadaniem jest nadzorowanie i organizowanie międzynarodowych rozgrywek sportowych w piłce nożnej oraz koordynowanie całości związanych z uprawianiem tego sportu zagadnień niepodlegających bezpośredniej jurysdykcji poszczególnych państw. W dzisiejszym sporcie, stanowiącym potężny biznes, w którym obraca się miliardami dolarów, FIFA jest tylko jedną z wielu podobnych organizacji, jednak z uwagi na olbrzymią popularność piłki nożnej z pewnością najbardziej znaną.
Organizacja ta pozostaje pod formalnym nadzorem władz szwajcarskich, czyli państwa, w którym ma swoją siedzibę, w praktyce jednak samodzielnie reguluje kwestie, którymi się zajmuje, i skupia w tym zakresie w swoim ręku potężną faktyczną władzę, de facto legislacyjną i quasi-sądową. Po części wynika to z liberalnych przepisów obowiązujących w Szwajcarii, które pozwalają osobom i podmiotom działającym tak jak FIFA, w formie zarejestrowanego stowarzyszenia (ein im Handelsregister eingetragener Verein), na bardzo dużą swobodę – nieprzypadkowo także wiele globalnych kancelarii prawnych ma swoje siedziby w Szwajcarii, po części jednak także z charakterystycznej dla nowoczesnego sportu zasady organizacyjnej „jeden sport – jedna organizacja”. W praktyce zasada ta jest realizowana przez strukturę piramidy – w Polsce np. na samym dole są kluby sportowe mające sekcje piłki nożnej, następnie okręgowe związki piłki nożnej i wojewódzkie związki piłki nożnej, wreszcie polski związek sportowy w rozumieniu ustawy o sporcie – Polski Związek Piłki Nożnej (PZPN), UEFA i wreszcie sama FIFA. Jedynym reprezentantem polskiego futbolu na płaszczyźnie międzynarodowej jest więc PZPN, który jest też członkiem FIFA.
W ramach FIFA działają trzy główne organy: kongres, komitet wykonawczy oraz sekretariat generalny, z których każdy ma odrębnie przypisane kompetencje.
Od strony faktycznej reguły FIFA obowiązują zarówno jej bezpośrednich członków (krajowe związki sportowe oraz federacje kontynentalne), jak i wszystkie osoby zaangażowane w uprawianie piłki nożnej czy związane z nią w inny sposób.
Szczególnie interesujące z prawnego punktu widzenia jest to, w jaki sposób FIFA doprowadziła do sytuacji, w której wszyst-kie zainteresowane podmioty i osoby przestrzegają, co do zasady, reguł ustanawianych przez FIFA, mimo iż nie mają one statusu norm prawnych, w praktyce realizując w ten sposób zasadę autonomii sportu.
Po pierwsze, przez sam fakt członkostwa w organizacji członkowie FIFA zobowiązują się do przestrzegania reguł ustano-wionych przez FIFA oraz zobowiązują się do spowodowania, że także ich (związków krajowych) członkowie oraz podmioty pośrednio i bezpośrednio reprezentowane przez te związki (ligi, kluby, zawodnicy i działacze piłkarscy) będą tych reguł prze-strzegać. Przykładowo, statut PZPN zawiera odpowiednie zapisy . W niektórych krajach dopuszczalność takich regulacji po-twierdziły sądy krajowe. Na ten temat wypowiadał się także Sąd Najwyższy w Szwajcarii – również pozytywnie.
Po drugie, FIFA zbudowała sprawny i szybki (średni czas oczekiwania na rozstrzygnięcie to mniej niż 2 miesiące) system rozstrzygania sporów – alternatywny dla krajowych systemów sądownictwa powszechnego.

Efektem takiego ukształtowania zasad funkcjonowania FIFA jest w mojej ocenie faktyczna (choć nie sensu stricto prawna) quasi-eksterytorialność tej organizacji. Szukając potwierdzenia tej tezy, w literaturze natrafiłem na opinię G. Manssena, który mówi o „anarodowości” (Anationalität) takich organizacji i stwierdza, że takie organizacje wręcz o taką ano-rodowość zabiegają . FIFA dysponuje silnym aparatem nacisku i dotkliwymi sankcjami, przy których wprowadzaniu nie musi korzystać – i w praktyce prawie nigdy nie korzysta – z przymusu państwowego. To nie FIFA potrzebuje wsparcia państw, tylko państwa – np. te, które ubiegają się o prawo do organizacji mistrzostw świata i innych międzynarodowych imprez piłkarskich – potrzebują FIFA.

To wszystko nie oznacza jednak, że władze publiczne powinny z autonomią sportu walczyć lub ją ograniczać. Sport w pełni podlega porządkowi prawnemu obowiązującemu w danym kraju. Używanie określeń w stylu „znaczna część aktywności w zakresie (…) sportu, odbywa się poza sferą regulacji prawnych”, na co pozwala sobie nawet nasz ustawodawca , jest pewnym skrótem myślowym i mimo że do pewnego stopnia wprowadza w błąd, oddaje istotę rzeczy – sport w dużej mierze rządzi się sam. Państwa dysponują natomiast niezbędnymi instrumentami nadzoru i kontroli, aby eliminować wszelkie próby nadużywania przyznanej sportowi autonomii. W tym zakresie dużą rolę do odegrania mają także sądy.

dr Eligiusz Jerzy Krześniak
Autor jest adwokatem w Warszawie i wspólnikiem w kancelarii Squire Patton Boggs.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Przegląd Prawa Handlowego 2016/2>>

Summary
Eligiusz Jerzy Krześniak
Legal mechanisms of securing the implementation
of the principles of autonomy of sport using the example of the structure and method of functioning of the International Federation of Association Football (FIFA)
The International Federation of Association Football is one of many organizations, which has the task of supervising and organizing international sports competitions. FIFA is formally under the supervision of the Swiss authorities, although, in practice, it governs its own activities and its position in this respect is monopolistic. The principle of “one sport – one organization” (Ein-Platz Prinzip), whereby, in practice, FIFA does not have any competitors, has been raised to the rank of a statute in some countries (with respect to national sports associations which are members of FIFA), while, in many others, it is confirmed by case law. Many rules, which have been entered into FIFA’s statutes, in particular the obligation of its members to cause that their (national associations) members and entities directly and indirectly represented by these associations will comply with the rules laid down by FIFA, are of particular significance to the assurance that this organization has the position of an actual monopoly. However, the legal nature of these rules is not unambiguous. An important role is also played by the system of settling disputes, constituting an alternative to national judicial systems.