Olaś: Sędziowska toga w ministerialnej szafie – o reformie zatrzymanej w pół drogi
W Ministerstwie Sprawiedliwości pracuje ponad 120 sędziów, a 6 z nich od co najmniej 20 lat. Rządowy projekt nowelizacji zmierza we właściwym kierunku, lecz zatrzymuje się w pół drogi. Problemem nie jest bowiem wyłącznie skala delegacji, ale sama ich istota – pisze prof. Andrzej Olaś z Zakładu Postępowania Cywilnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, adwokat, niezależny arbiter.
W ciągu ostatniego roku liczba sędziów delegowanych do pracy w Ministerstwie Sprawiedliwości wzrosła ze 114 do 124.
31 z nich przebywa na delegacji ponad 10 lat, a 6 – co najmniej 20. Pytany o przyczyny resort wyjaśnił, że praca w ministerstwie wymaga specjalistycznej wiedzy, a część stanowisk jest z mocy przepisów zastrzeżona dla osób ze statusem sędziego lub prokuratora. Krótko mówiąc: takie są przepisy.
Odpowiedź ta ma dwie słabości. Pierwsza: udziela jej resort, który sam przygotowuje projekty przepisów o ustroju sądów – w tym projekt nowelizacji, który 4 września przeszedł w Sejmie pierwsze czytanie i trafił do Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka. Druga, poważniejsza: odwraca uwagę od istoty problemu. Ten zaś tkwi nie w liczbach, lecz w samej konstrukcji delegowania sędziego do czynności administracyjnych w ministerstwie (art. 77 par. 1 pkt 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych). Instytucja ta przenosi sędziego z porządku niezawisłości w porządek hierarchicznego podporządkowania. Tych dwóch porządków – co szerzej uzasadniłem w dwuczęściowym studium „Sędziowie w służbie egzekutywy”, opublikowanym w nr 8 i 9/2026 „Monitora Prawniczego” – pogodzić się nie da.
Czytaj: Sędzia kończy 65 lat? Od niego i lekarza zależeć będzie dalsze orzekanie>>
Zmiany w sędziowskich delegacjach do Sejmu – już czwarta wersja>>
Sędzia nie jest urzędnikiem
Ustawa nie pozostawia tu złudzeń. Zgodnie z art. 78 par. 1 sędziemu delegowanemu można powierzyć obowiązki na stanowiskach urzędniczych – z wyłączeniem stanowiska dyrektora generalnego urzędu. W ministerstwie sędzia funkcjonuje w hierarchii administracyjnej i wykonuje polecenia przełożonych; jego sytuacja w ramach delegacji – zakres powierzonych obowiązków, jej przedłużenie i zakończenie, a także część świadczeń – zależy od ministra lub osób przez niego upoważnionych. Minister jest przy tym członkiem Rady Ministrów, a w obecnym stanie prawnym zarazem Prokuratorem Generalnym. Wybitny krakowski konstytucjonalista prof. Paweł Sarnecki trafnie zauważył przed laty, że w ministerstwie sędziowie delegowani są takimi samymi funkcjonariuszami jak pozostali urzędnicy i nie chroni ich tam niezawisłość. Tymczasem sędzia – jak lapidarnie ujęła to sędzia prof. Aneta Łazarska – „z istoty powierzonego mu zadania nie jest urzędnikiem”.
Wymowną ilustracją tego konfliktu są wspomniani rekordziści. W ciągu dwudziestu lat ich delegacji gabinet przy Alejach Ujazdowskich zajmowali ministrowie o diametralnie odmiennych wizjach wymiaru sprawiedliwości – od Zbigniewa Ziobry po Waldemara Żurka. Nie jest to zarzut wobec konkretnych osób, lecz diagnoza systemu. Urzędnik działa w hierarchii i ma obowiązek wykonywania zgodnych z prawem poleceń przełożonych. Sędzia powinien wymierzać sprawiedliwość - służyć prawu, a nie kolejnym ministrom.
Czytaj też w LEX: System ważenia spraw – klucz do efektywności w zarządzaniu sądownictwem >
Przyzwyczajenie, czyli druga natura
Problem nie kończy się wraz z delegacją. Już Arystoteles uczył, że stajemy się sprawiedliwi, postępując sprawiedliwie – cnoty, podobnie jak przywary, nabywamy przez praktykę. Pierre Bourdieu przekuł tę intuicję w teorię habitusu: trwałych, działających w dużej mierze bezrefleksyjnie dyspozycji, które nie znikają z dnia na dzień wraz ze zmianą otoczenia. Sędzia, który latami wykonuje polecenia „z góry”, myśli kategoriami celów resortu i przywyka do lojalności wobec przełożonych, nie zostawia tego doświadczenia na progu sądu. Jeżeli po powrocie trafi do wydziału karnego, w wielu sprawach będzie orzekał z udziałem prokuratorów należących do hierarchicznej prokuratury kierowanej przez tego samego Ministra Sprawiedliwości–Prokuratora Generalnego.
Czytaj też w LEX: Dylematy wokół konstytucyjnego statusu prawniczych zawodów zaufania publicznego. Prawnicze zawody zaufania publicznego w Konstytucji RP >
Nawet jeśli taki sędzia zachowa pełną wewnętrzną niezależność, strona może powziąć uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności. A w jej ocenie – jak od dekad przypominają sądy i trybunały, w tym Europejski Trybunał Praw Człowieka – liczą się także pozory: justice must not only be done, it must also be seen to be done.
Marchewka słabnie, kij zostaje
Delegacja jest przy tym potężnym instrumentem polityki kadrowej. To minister wybiera sędziego, decyduje o przedłużeniu delegacji i może z niej odwołać bez ustawowo określonych przesłanek i bez sądowej kontroli. Przy delegacji na czas nieokreślony ustawa wymaga jedynie trzymiesięcznego uprzedzenia. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 stycznia 2009 r. (K 45/07) uznał delegowanie do ministerstwa – pod warunkiem wyłączenia równoczesnego orzekania – za zgodne z Konstytucją, akcentując m.in. wymóg zgody sędziego. Zgoda niewiele jednak zmienia w strukturze zależności: od ministra zależy zarówno to, kto delegację otrzyma, jak i to, czy zostanie ona przedłużona lub zakończona.
Od 7 maja 2025 r. minister musi ogłaszać w Biuletynie Informacji Publicznej każde delegowanie i odwołanie, wskazując ich przyczyny. To ważny krok ku transparentności, ale jawność nie oznacza jeszcze kontroli decyzji.
O skali zjawiska mówią liczby. W okresie od 13 grudnia 2023 r. do 10 grudnia 2025 r. minister odwołał z delegacji do resortu 53 sędziów, a delegował 50 nowych – wynika z informacji, którą uzyskałem w trybie dostępu do informacji publicznej. Od sierpnia 2025 r. do sierpnia 2026 r., według „Rzeczpospolitej”, zakończyły się 23 delegacje, a rozpoczęło 27 nowych. Zmienia się obsada, system pozostaje ten sam – i nadal rodzi pytania o motywy oraz kryteria tych ruchów kadrowych.
Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z 16 listopada 2021 r. (sprawy połączone C-748/19–C-754/19) uznał, że prawo Unii sprzeciwia się systemowi, w którym minister sprawiedliwości – zarazem Prokurator Generalny – deleguje sędziów do sądów karnych wyższej instancji według niejawnych kryteriów i może ich w każdym czasie odwołać bez podania powodów. Wyrok dotyczył delegacji orzeczniczych, nie pracy administracyjnej w ministerstwie. Jego logika pozostaje jednak wymowna: skoro zagrożeniem jest sędzia orzekający w cieniu arbitralnego odwołania, tym bardziej należy pytać o skutki wieloletniego funkcjonowania sędziego w strukturze hierarchicznej egzekutywy.
Eugeniusz Waśkowski ostrzegał już w 1932 r., że nadzieja awansu lub wyższych poborów może wpływać na sędziego „dalece więcej, aniżeli obawa utracenia stanowiska”. Projekt rządowy przynajmniej osłabia tę marchewkę: okres delegacji do ministerstwa i jednostek podległych ministrowi lub przez niego nadzorowanych nie będzie wliczany do stażu warunkującego wyższą stawkę wynagrodzenia (choć nie w odniesieniu do obecnie delegowanych – o czym niżej), a bezterminowe dodatki specjalne mają zniknąć. „Rzeczpospolita” ustaliła, że w ubiegłym roku żaden sędzia delegowany do resortu nie awansował na wyższe stanowisko sędziowskie. We wrześniu ten sam dziennik opisał jednak przypadek sędzi, która po ponad dwóch latach pracy w ministerstwie została delegowana z sądu rejonowego do sądu okręgowego i jednocześnie objęła funkcję wicedyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury. Nie jest to awans na wyższe stanowisko sędziowskie sensu stricto, lecz dobrze pokazuje, że „marchewka” może przybierać inne formy. Kij pozostaje zaś w ręku ministra: o delegowaniu, przedłużeniu i odwołaniu wciąż decyduje jednoosobowo organ władzy wykonawczej.
Reforma w pół drogi
Nie znaczy to, że projekt (druk sejmowy nr 2867) nie ma zalet. Likwiduje pozaorzecznicze delegacje na czas nieokreślony, wprowadza łączny czteroletni limit następujących po sobie delegacji, obowiązkową przerwę przed kolejną oraz ustawowe kryteria delegowania, a także uchyla niewykorzystywane podstawy delegowania do Kancelarii Prezydenta, MSZ i Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Kierunek jest właściwy. Diabeł tkwi jednak w szczegółach.
Po pierwsze, czteroletni limit jest równy konstytucyjnej kadencji Sejmu i może obejmować znaczną część politycznego cyklu rządzenia. Nie bez powodu Zrzeszenie Sędziów „Aequitas”, opiniując projekt na etapie konsultacji, ostrzegało, że zakłada on „niemal polityczną wymianę sędziów na delegacji przy każdorazowej zmianie władzy”.
Po drugie, przepisy przejściowe odsuwają skutki reformy w czasie. Trwające bezterminowe delegacje pozaorzecznicze staną się trzyletnimi, a okresów sprzed wejścia ustawy w życie nie wlicza się do nowego limitu; uzasadnienie projektu dopuszcza przedłużenie tak przekształconej delegacji o kolejny rok. Sędzia, który spędził w ministerstwie dwadzieścia lat, będzie więc mógł – jeśli minister przedłuży delegację – pozostać tam kolejne cztery. Co więcej, na mocy art. 8 ust. 4 projektu okres ten nadal będzie mu się wliczał do stażu warunkującego wyższe wynagrodzenie. Dla obecnie delegowanych reforma jest zatem wekslem z odroczonym terminem płatności.
Czytaj też w LEX: Przewodnik po zmianach w doręczeniach pism (PISP, e-Doręczenia, doręczenia tradycyjne) dla profesjonalnych pełnomocników >
Po trzecie, nowe kryteria – uzasadnione potrzeby jednostki przyjmującej, wpływ delegacji na pracę sądu macierzystego czy wymóg, by do ministerstwa trafiał sędzia „wyróżniający się wysokim poziomem wiedzy prawniczej” – pozostaną w dużej mierze symboliczne, skoro ich spełnienie oceni wyłącznie minister, bez udziału organu władzy sądowniczej i bez sądowej kontroli. Co znamienne, delegowanie do Biura KRS i do Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury projekt uzależnia od wniosku – odpowiednio – Przewodniczącego KRS i Dyrektora Szkoły. Trudno racjonalnie wyjaśnić, dlaczego podobnego czynnika zewnętrznego zabrakło akurat przy delegowaniu do samego ministerstwa, gdzie ten sam minister decyduje o skierowaniu sędziego do obsługującego go urzędu.
Po czwarte, projektowany art. 105 pozwoli powierzać sędziom w stanie spoczynku czynności administracyjne w ministerstwie, a także funkcję Rzecznika Dyscyplinarnego Ministra Sprawiedliwości – organu uczestniczącego w postępowaniach dyscyplinarnych wobec czynnych sędziów. Nie blokuje to etatów w sądach, lecz sędzia w stanie spoczynku pozostaje sędzią, a w przypadkach określonych ustawą może wrócić do czynnej służby; projekt (art. 7) otwiera zaś tym, którzy już przeszli w stan spoczynku, drogę powrotu do orzekania aż do 69. roku życia. Drzwi obrotowe nie zostają więc zamurowane – przenosi się je jedynie do innego skrzydła gmachu. Wraca przy tym marchewka: sędziemu w stanie spoczynku pracującemu w ministerstwie przysługiwać będzie dodatek funkcyjny, a dodatek specjalny może w szczególnie uzasadnionych przypadkach przekraczać ustawowy pułap (projektowany art. 105 par. 6).
Czytaj też w LEX: Cyfryzacja postępowań sądowych - zmiany w zakresie doręczania pism procesowych z użyciem portalu informacyjnego >
Tym gorzej dla przepisów
Resort przekonuje, że potrzebuje sędziowskiej wiedzy i doświadczenia. Argument ten jest trafny w przesłance, lecz chybiony we wniosku. Z wiedzy sędziów można korzystać bez wcielania ich do hierarchii administracji rządowej: przez komisje kodyfikacyjne, zespoły eksperckie, konsultacje czy współpracę ze stowarzyszeniami sędziowskimi, a w bieżącej pracy resortu – sięgając po etatowych prawników i ekspertów spoza sądów. Skoro ten sam cel można osiągnąć środkami mniej ingerującymi w niezależność sądownictwa, delegacja nie przechodzi testu konieczności, a tym samym konstytucyjnego testu proporcjonalności. Jej koszt ponoszą zaś sądy z licznymi wakatami sędziowskimi oraz obywatele, którzy na rozstrzygnięcia czekają coraz dłużej. Trafnie więc Stowarzyszenie Sędziów Polskich „Iustitia” pisało w raporcie z marca 2025 r. o ministerstwie jako urzędzie, który „wysysa zasoby organów, których sprawne działanie ma zapewniać”.
Polecamy w LEX: Wykorzystanie narzędzi opartych o sztuczną inteligencję w pracy sędziego, asystenta sędziego i referendarza sądowego >
Co zatem w zamian? Na początek – realny udział władzy sądowniczej w decyzji o delegacji: uprzednia opinia samorządu sędziowskiego sądu macierzystego (co byłoby w pewnym sensie powrotem do przedwojennego standardu z 1928 r.) oraz zgoda Krajowej Rady Sądownictwa, rozumianej zgodnie z jej konstytucyjną rolą jako organ powołany do strzeżenia niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Delegacja do ministerstwa powinna być ultima ratio, a nie podstawowym sposobem zaspokajania potrzeb kadrowych resortu. Docelowo zaś powinna przejść do historii ustroju sądów jako relikt wywodzącego się z XIX w., odziedziczonego po mocarstwach zaborczych modelu ograniczonej autonomii sądownictwa – modelu swoistej unii władzy sądowniczej z egzekutywą, opartej na szerokich kompetencjach nadzorczych, a właściwie zarządczych, Ministra Sprawiedliwości.
Takie są przepisy? Tym gorzej dla przepisów – zwłaszcza że ich zmianę przygotowuje ten sam resort, który się na nie powołuje. Togę można na kilka lat powiesić w ministerialnej szafie, a po powrocie do sądu założyć ją ponownie. Nieprzypadkowo łacińskie habitus mieści w swym polu znaczeniowym zarówno strój, jak i dyspozycję czy usposobienie. Strój zmienia się w minutę. Dyspozycję do określonych postaw i zachowań, w tym podległości lub niezawisłości kształtuje się latami – i nie sposób zmienić jej w krótkim czasie.
Czytaj też w LEX: Ryzyka związane z przetwarzaniem danych osobowych w aktach postępowań prowadzonych w sądach w świetle przepisów prawa Unii Europejskiej >
