Uchwała NSA: Sprzeciw nie zawiesza biegu terminu przedawnienia
Sprzeciw, wniesiony w trybie art. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, od decyzji dotyczącej wykorzystania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego niezgodnie z przeznaczeniem, nie skutkuje zawieszeniem biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 70 par. 6 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa – stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w poniedziałkowej uchwale (sygn. akt I GPS 1/26). Zdanie odrębne złożyło dwóch sędziów.
Sprzeciw to nie to samo, co skarga i nie wywołuje takich samych skutków w kwestii przerwania biegu terminu przedawnienia. To dwa odmienne środki zaskarżenia. Takie wnioski można wyciągnąć z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, która w pewnym sensie zakończyła ciągnącą się od lat sprawę pewnego przedszkola. O co chodziło?
Sprawa, nad którą pochylił się Naczelny Sąd Administracyjny w siedmioosobowym składzie dotyczyła publicznego przedszkola, które skorzystało z dotacji za lata 2015, 2016 i 2017. Jednak decyzją Prezydenta Miasta L. orzeczono o jej zwrocie w kwocie prawie pół miliona złotych wraz z odsetkami. Uznano, że została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Prowadzący przedszkole odwołali się od tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Od ww. decyzji Kolegium skarżące wniosły sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z 10 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Po 98/21 go oddalił. Wyrokiem z 24 września 2021 r. sygn. akt I GSK 1086/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżących od wyroku WSA.
Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydenta Miasta L. orzekł o zwrocie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2016 i 2017 r., przyjmując, że obowiązek zwrotu dotacji za 2015 r. uległ przedawnieniu. Skarżące odwołały się od tej decyzji, argumentując, że roszczenie o zwrot za 2016 r. również uległo przedawnieniu, w związku z czym organ pierwszej instancji zobligowany był do umorzenia postępowania. Następnie SKO uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta i orzekło o zwrocie dotacji wykorzystanej przez skarżące niezgodnie z przeznaczeniem za 2016 i 2017 r. w wysokościach mniejszych niż wskazał to organ pierwszej instancji.
Wyrokiem z 9 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Po 988/22, WSA w Poznaniu oddalił skargę przedszkola.
Dwa odmienne środki zaskarżenia
Sprawa ponownie trafiła do NSA, który tym razem uznał, że w sprawie pojawia się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. NSA skierował do siedmioosobowego składu pytanie, czy w sprawach dotyczących zwrotu dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, prowadzonych w oparciu o art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, do których w myśl art. 67 ust. 1 i art. 60 pkt 1 u.f.p. w kwestiach nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, odpowiednie zastosowanie art. 70 par. 6 pkt 2 o.p., oznacza również przyjęcie, że wniesienie od decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 par. 2 k.p.a. sprzeciwu do sądu administracyjnego uregulowanego w art. 64a p.p.s.a. skutkuje zawieszeniem biegu terminu przedawnienia roszczenia o zwrot dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Sąd argumentował, że w orzecznictwie pojawiły się dwa rozbieżne poglądy. Część orzeczeń zawiera odpowiedź twierdzącą, a część przeczącą na tak zadane pytanie. Zagadnienie dotyczy więc wykładni i możliwości odpowiedniego stosowania art. 70 par. 6 pkt 2 Ordynacji podatkowej do postępowań administracyjnych, prowadzonych w oparciu o przepisy k.p.a., w sprawach zwrotu dotacji do budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, prowadzonych w oparciu o art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, w sytuacji wydania w takim postępowaniu decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 par. 2 k.p.a. i zaskarżenia jej do sądu administracyjnego sprzeciwem od takiej decyzji.
Odmienne poglądy co do tej wykładni prezentowało przedszkole, a odmienne organy skarbowe.
Zdaniem organów, obowiązek zwrotu dotacji nie uległ przedawnieniu z uwagi na treść art. 70 par. 6 pkt 2 Ordynacji podatkowej, który to przepis stosowany odpowiednio do postępowań dotyczących zwrotu dotacji do budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości należy odczytywać w ten sposób, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia następuje w sytuacji nie tylko wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą zobowiązania ale również w sytuacji wniesienia sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 par. 2 k.p.a. Z kolei w ocenie skarżących, z uwagi na odmienny charakter środków zaskarżenia w postaci skargi do sądu administracyjnego oraz sprzeciwu od decyzji, nie można dokonywać rozszerzającej wykładni art. 70 par. 6 pkt 2 Ordynacji podatkowej i przyjmować, że także wniesienie sprzeciwu na decyzję kasacyjną organu odwoławczego, wydaną na podstawie art. 138 par. 2 k.p.a. skutkuje zawieszeniem biegu terminu przedawnienia roszczenia o zwrot dotacji.
Sprzeciw nie zawiesza biegu terminu przedawnienia
15 czerwca 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, w sprawie o sygn. akt I GPS 1/26, podjął następującą uchwałę: Sprzeciw, wniesiony w trybie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143), od decyzji w przedmiocie wykorzystania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego niezgodnie z przeznaczeniem, nie skutkuje zawieszeniem biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 70 par. 6 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r., poz. 111 ze zm.) (sygn. akt I GPS 1/26).
Problem nie był łatwy do rozstrzygnięcia, o czym świadczy fakt, że zdanie odrębne złożyło dwóch sędziów - sędziowie Piotr Pietrasz i Michał Kowalski.
Uchwałę korzystnie oceniają prawnicy
- Dzisiejsza uchwała jest zgodna z oczekiwaniami i linią wykładni prezentowaną przez prawników i pełnomocników. Należy bardzo wyraźnie odróżnić kwestię wniesienia skargi na decyzję, która jest decyzją ostateczną, a wniesieniem sprzeciwu, który przysługuje tylko i wyłącznie w momencie, kiedy decyzja organu odwoławczego uchyla decyzję pierwszej instancji, zwracając do ponownego rozpatrzenia, czyli nie staje się decyzją ostateczną – podkreśla Robert Kamionowski, radca prawny z Kancelarii Peter Nielsen &Partners.
Dodaje on, że postępowanie w tym trybie toczy się nadal, pomimo wniesienia sprzeciwu do sądu.
- Organy administracyjne nadal prowadzą postępowanie i od nich zależy, w jakim stopniu i w jakim czasie to postępowanie będzie się toczyło i zostanie zakończone. Przesłanki zaprezentowane w ustnym uzasadnieniu uchwały, dotyczące zarówno wykładni językowej, jak i odnoszenia się wprost do pewnych przepisów, a w zasadzie wyjątkowości art. 70 par. 6 pkt 2 w odniesieniu do kwestii zawieszenia biegu terminu przedawnienia, są bardzo przekonujące – ocenia Robert Kamionowski.
Jego zdaniem za rozumieniem takim, że sprzeciw równa się skardze, nic nie przemawia, poza rygoryzmem prawnym.
Zaznacza również, że uchwała ma bardzo duże praktyczne znaczenie, bo dotyczy przedawnienia zobowiązania.
- Były znaczące obawy, czy wniesienie sprzeciwu od decyzji np. SKO, tej kasatoryjnej, jest opłacalne. Jeżeli wniesienie tego sprzeciwu miałoby bieg przedawnienia zawieszać, to w istocie nic to nie daje, pomimo iż ta decyzja kasatoryjna byłaby całkowicie błędna i organ powinien podjąć własną decyzję merytoryczną. Wydaje się, ze prawo do sądowej kontroli orzeczeń administracyjnych będzie lepsze i korzystniejsze dla stron, ponieważ będą mogły bez takiego wiszącego miecza zawieszenia postępowania zapytać sąd, czy organ miał rację – ocenia Robert Kamionowski.
