RPP w opinii z 26 października 2010 r. przyjęła, że pogłębiający się kryzys finansów jest efektem braku: reform strukturalnych, zmniejszania obciążeń podatkowych i składkowych oraz utrzymania znaczącego wzrostu wydatków, w tym na współfinansowanie projektów UE. W konsekwencji wzrost deficytu sektora finansów publicznych w ujęciu ESA95 w 2010 r. zbliżył się do poziomu 8% PKB. Realne stało się ryzyko przekroczenia przez dług publiczny kolejnego progu ostrożnościowego.

Rada uznała, że przedstawiony projekt ustawy budżetowej na 2011 r., który przewiduje zmniejszenie deficytu budżetu państwa do 40,2 mld zł w 2011 r., zmniejszenie deficytu całego sektora finansów publicznych w ujęciu ESA95 do ok. 6,5 proc. PKB w 2011 r. oraz strukturalne zacieśnienie polityki fiskalnej, którego skalę można szacować na ok. 1 pkt. proc. PKB stanowi krok w kierunku wychodzenia z nadmiernego deficytu sektora finansów publicznych jednak nie przedstawia działań, których skala pozwoliłaby na trwałe zapewnienie stabilności finansów publicznych w średniej perspektywie. Zdaniem RPP niezbędne jest nie tylko rozpoczęcie procesu konsolidacji, ale przedstawienie wiarygodnych średniookresowych strategii przywrócenia trwałej stabilności fiskalnej.

Rada zauważa też, że na zakładaną przez projekt znaczącą redukcję potrzeb pożyczkowych netto budżetu państwa z 79,1 mld zł do 56,3 mld zł istotnie oddziałują czynniki jednorazowe, takie jak: wysokie przychody z prywatyzacji, poprawa zarządzania płynnością w sektorze publicznym oraz nadzwyczajne dochody niepodatkowe. Jednorazowy charakter tych czynników oznacza, że nie pozwolą one na trwałe zahamowanie tempa narastania długu publicznego.

Rada pozytywnie odniosła się do wprowadzenia reguły ograniczającej wzrost wydatków o charakterze uznaniowym. Zwraca jednak uwagę na brak jednoznacznego kryterium podziału wydatków na prawnie zdeterminowane oraz o charakterze uznaniowym. Ponadto, reguła dotyczy jedynie części wydatków budżetu państwa, podczas gdy o kształcie polityki fiskalnej decydują wszystkie wydatki sektora finansów publicznych. Zgodnie z uzasadnieniem do projektu Ustawy budżetowej, pomimo działania reguły, wydatki sektora w ujęciu kasowym mają wzrosnąć z 45,9 proc. do 46,6 proc. PKB.

Założenia makroekonomiczne

Ważnym czynnikiem wpływającym na polską gospodarkę będzie wzrost gospodarczy u jej głównych partnerów gospodarczych. Jednak realizacja prognoz tempa wzrostu gospodarczego w strefie euro w 2011 r. obarczona jest istotnymi czynnikami ryzyka. Tym samym NBP podziela przewidywania co do wiodącej roli popytu krajowego w kształtowaniu wzrostu gospodarczego.

NBP oczekuje jednak niższego wzrostu konsumpcji w 2012 r. Różnica ta wynika m.in. z mniej optymistycznych prognoz co do kształtowania się sytuacji na rynku pracy, przyjęcia założenia o większej skłonności gospodarstw domowych do stabilizowania dynamiki konsumpcji w czasie (szczególnie konsumpcji dóbr nietrwałych) oraz umiarkowanego, zdaniem NBP, wzrostu pozostałych (poza dochodami z tytułu pracy najemnej) komponentów dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych.

W ocenie NBP, niższe niż założono w projekcie ustawy, może być też tempo wzrostu poziomu zatrudnienia oraz spadek stopy bezrobocia w 2011 r. Należy oczekiwać, że tempo wzrostu zatrudnienia będzie rosło stosunkowo wolno ze względu na ograniczony spadek liczby pracujących w okresie spowolnienia gospodarczego przełomu lat 2008-2009.

Według analiz NBP, na nieco wyższym poziomie w stosunku do wielkości przyjętych w projekcie ustawy może ukształtować się czasowo stopa inflacji w 2011 r. Wyższą inflację może spowodować wzrost cen surowców rolnych za granicą oraz podniesienie stawek VAT.

Dochody budżetu państwa

Większość z planowanego na 2011 r. zwiększenia obciążeń podatkowych będzie miała miejsce w obszarze podatków pośrednich. Skala impulsu inflacyjnego wynikającego z planowanych na 2011 r. zmian w podatku VAT i akcyzie będzie relatywnie niewielka i według szacunków NBP wyniesie ok. 0,3 – 0,5 pkt. proc. Impuls ten będzie miał charakter przejściowy, może jednak przyczynić się do wzrostu oczekiwań inflacyjnych.

Rada zwraca uwagę na wysoki wzrost dochodów niepodatkowych budżetu państwa w 2011 r. Wzrost ten będzie wynikał z dwóch działań o charakterze jednorazowym. Pierwsze to wpłaty z BGK, zaklasyfikowane do pozycji „Opłaty, grzywny, odsetki i inne dochody niepodatkowe”, które mają przynieść dochody w wysokości prawie 5 mld zł. Ponadto, źródłem zwiększonej w 2011 r. wpłaty do budżetu państwa z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ma być przekazanie do budżetu zarówno wpłaty z tytułu nadwyżki za 2010 r. (0,66 mld zł), jak i zaliczkowe przekazanie nadwyżki za 2011 r. (dodatkowe 1,5 mld zł).

Wydatki budżetu państwa

Przedstawiony projekt ustawy przewiduje wzrost wydatków budżetu państwa nominalnie o ok. 4,1 proc. Plan wydatków na rok 2011 przygotowano jednak stosując tzw. tymczasową regułę wydatkową, zgodnie z którą realne tempo wzrostu wydatków o charakterze uznaniowym oraz nowych wydatków prawnie zdeterminowanych nie powinno przekraczać 1 proc. Zdaniem Rady problematyczne jest ograniczenie zakresu działania zaproponowanej reguły wyłącznie do wydatków o charakterze uznaniowym. Podział wydatków na prawnie zdeterminowane oraz uznaniowe nie jest jednoznaczny, o czym świadczyć mogą różnice pomiędzy zestawieniami kategorii wydatków prawnie zdeterminowanych zawartych w uzasadnieniach do projektów ustaw budżetowych na lata 2000-2007 oraz projektu na rok 2011. Co więcej, lista pozycji wydatków prawnie zdeterminowanych przedstawionych w uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej jest inna niż lista zawarta w projekcie ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych i niektórych innych ustaw.

W opinii Rady reguły wydatkowe nie przyczyniają się natomiast same z siebie istotnie do obniżania deficytu budżetowego. W krajach, gdzie działanie reguł wydatkowych uznawane jest za skuteczne, zostały one wprowadzone po uprzednim przeprowadzeniu zacieśnienia fiskalnego.

 

Sytuacja sektora finansów publicznych

Rada zwraca uwagę, na dalszą praktykę przesuwania deficytu z budżetu państwa do innych jednostek sektora finansów publicznych. Projekt ustawy przewiduje wzrost deficytu FUS, wynikający z przyjęcia dotacji z budżetu państwa na poziomie niewystarczającym do pokrycia różnicy pomiędzy dochodami własnymi Funduszu, a jego wydatkami na świadczenia. Ponadto, zakłada utrzymanie obecnego modelu finansowania budowy dróg publicznych, poprzez zaciąganie zobowiązań przez Krajowy Fundusz Drogowy. Tym samym praktyki obciążania innych jednostek wydatkami ponoszonymi wcześniej przez budżet państwa, a także zmniejszanie deficytu budżetu państwa poprzez jednorazowe wpływy, ograniczają przejrzystość finansów publicznych i utrudniają analizę polityki fiskalnej prowadzonej przez rząd.

Rada odnotowuje też krytyczną sytuację jaka panuje w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z planem finansowym tego funduszu celowego, zawartym w projekcie Ustawy, deficyt w latach 2010-2011 utrzyma się na poziomie ok. 11 mld zł. W dokumencie przyjęto zatem, że w nadchodzącym roku dotacja z budżetu państwa znowu nie wystarczy do pokrycia różnicy pomiędzy wpływami ze składek i wydatkami Funduszu. Założono, że Fundusz zostanie ponownie zasilony transferem z Funduszu Rezerwy Demograficznej (FRD). Biorąc pod uwagę, iż środki gromadzone w FRD miały być przeznaczone na łagodzenie fiskalnych skutków starzenia się społeczeństwa, których nasilenia należy spodziewać się dopiero w nadchodzących dekadach, wydawanie drugi rok z rzędu znaczącej części zgromadzonych w FRD środków na bieżącą obsługę emerytur nie sprzyja długookresowej stabilności finansów publicznych. Planowany transfer z FRD nie zrównoważy budżetu FUS. Zgodnie z planem, FUS w 2011 r. będzie zadłużał się wobec budżetu państwa i banków komercyjnych. W rezultacie pod koniec 2011 r. łączne zadłużenie FUS wobec budżetu państwa ma wynieść 13,9 mld zł, a wobec banków komercyjnych 1,6 mld zł.

W ostatnich latach znacznemu pogorszeniu uległa także sytuacja finansowa jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z projektem ustawy, deficyt podsektora samorządowego pozostanie w 2011 r. na wysokim poziomie (0,7 proc. PKB w ujęciu kasowym). Powodem jest spowolnienie gospodarcze ograniczające dochody podatkowe oraz ubytek wpływów z PIT, wynikający ze zmian w systemie podatkowym (łączny wpływ na dochody samorządów ok. 0,6 proc. PKB). Jednocześnie dynamika wydatków samorządów nadal pozostaje na wysokim poziomie, w dużym stopniu ze względu na współfinansowanie projektów unijnych. Sytuacja tego podsektora zarówno w 2010 r., jak i 2011 r. stanowi potencjalne ryzyko wzrostu deficytu sektora finansów publicznych w stosunku do przewidywań.

Budżet zadaniowy

Rada wymieniła też kilka zastrzeżeń co do zestawienia projektowanych wydatków budżetu państwa w układzie zadaniowym. Zdaniem Rady mało precyzyjne są oceny ryzyk towarzyszących realizacji zadań zapisanych w układzie zadaniowym budżetu państwa na co wpływ ma dobór mierników realizacji zadań. Większość zadań jest realizowana bowiem przez kilku dysponentów jednocześnie, z których każdy samodzielnie określa miernik, który ma charakteryzować prace wykonane i sfinansowane przez tego dysponenta. W konsekwencji liczba mierników, jakie opisują zadanie jest funkcją liczby dysponentów zaangażowanych w finansowanie danego zadania. Słabości budżetu zadaniowego wynika też ze struktury podziału kompetencji między jednostkami organizacyjnymi sektora finansów publicznych, a zwłaszcza pomiędzy jednostkami administracji rządowej. Przygotowanie projektu ustawy budżetowej w układzie zadaniowym powinno być poprzedzone przeanalizowaniem układu kompetencji w kierunku zmniejszenia liczby współwykonawców poszczególnych zadań lub wskazania, który z dysponentów powinien uzyskać możliwość koordynacji w grupie wykonawców. Kolejna słabość jest związana ze sposobem formułowania celów i wyborem ich realizacji tak by można było prawidłowo ocenić czy środki publiczne zostały wydane efektywnie przez każdego z dysponentów.

Potrzeby pożyczkowe

Ocenę redukcji potrzeb pożyczkowych netto budżetu państwa do 57,1 mld zł w 2011 r., po ich dynamicznym wzroście w latach 2008-2010 utrudniają takie czynniki jednorazowe jak:

- znacząco wyższy niż w latach ubiegłych planowany poziom przychodów z prywatyzacji,

- zmniejszone odpisy z przychodów brutto z prywatyzacji na rzecz Funduszu Reprywatyzacji oraz Funduszu Restrukturyzacji Przedsiębiorców,

- przekazanie do FUS środków z Funduszu Rezerwy Demograficznej,

- przeniesienie z budżetu państwa ciężaru finansowania inwestycji zawartych w Programie Budowy Dróg Krajowych na lata 2008-2012 na Krajowy Fundusz Drogowy.

Dług publiczny

Według projektu ustawy budżetowej na rok 2011, państwowy dług publiczny w 2011 r. ukształtuje się na poziomie 54 proc. PKB. Istnieje zatem poważne ryzyko przekroczenia przez dług publiczny drugiego progu ostrożnościowego. Przyczynić się do tego mogą:

- ewentualna deprecjacja złotego wobec głównych walut,

- niższy od zaplanowanego wzrost PKB,

- niewykonanie planu przychodów z prywatyzacji,

- wyższy od przewidywań deficyt jednostek samorządu terytorialnego w bieżącym i przyszłym roku.

źródło: www.nbp.pl, stan z dnia 3 listopada 2010 r.