- Podjąłem decyzję o zawetowaniu ustawy okołobudżetowej na rok 2024, w której znalazły się 3 miliardy złotych na media publiczne. Nie może być na to zgody wobec rażącego łamania Konstytucji i zasad demokratycznego państwa prawa. Media publiczne trzeba najpierw rzetelnie i zgodnie z prawem naprawić. Jednocześnie informuję, że po Świętach niezwłocznie złożę do Sejmu własny projekt, dotyczący m. in. podwyżek dla nauczycieli i pozostałych wydatków zaplanowanych w ustawie okołobudżetowej. W związku z powyższym wzywam Marszałka Sejmu @szymon_holownia oraz Marszałka Senatu @M_K_Blonska do pilnego zwołania obrad obu Izb w celu rozpatrzenia i przyjęcia projektu jeszcze w tym roku. Próba finansowania mediów publicznych przy pomocy ustawy okołobudżetowej (przez większość parlamentarną) jest w obecnej sytuacji niemożliwa do zaakceptowania. W moim projekcie ustawy wszystkie inne wydatki budżetowe - na czele z podwyżkami wynagrodzeń dla nauczycieli - zostaną zachowane – napisał prezydent Andrzej Duda na portalu X w sobotę, 23 grudnia.
I faktycznie w środę, 27 grudnia, do Sejmu wpłynął projekt ustawy o szczegółowych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2024 (druk sejmowy nr 139), powszechnie zwanej ustawą okołobudżetową. Projekt, w którym – zgodnie z obietnicą – nie przewidziano prawie 3 mld zł na publiczną TVP i Polskie Radio.
Sprawdź również książkę: Finanse publiczne. Komentarz >>
Ustawa budżetowa nie może być „obładowana”
Od przedświątecznej soboty nie milkną jednak echa prezydenckiego weta do uchwalonej 21 grudnia ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2024 oraz jej nowelizacji.
Prof. dr hab. Marek Chmaj, radca prawny, konstytucjonalista, wykładowca na SWPS, nie ma jednak wątpliwości, że prezydent ma prawo zawetować ustawę okołobudżetową. – Konstytucję trzeba tutaj ściśle interpretować. Prezydent nie może zawetować tylko ustawy budżetowej. Ustawę okołobudżetową może – mówi serwisowi Prawo.pl prof. Marek Chmaj. I dodaje: - Nie można tutaj przepisu traktować rozszerzająco.
Dr Sławomir Dudek, prezes i założyciel fundacji Instytut Finansów Publicznych, adiunkt w SGH, zauważa, że ustawa okołobudżetowa to jest zwykła ustawa, która nie jest wymieniona w innych aktach prawnych, a tym bardziej w Konstytucji. - To jest taka ustawa techniczna pomagająca zrealizować budżet. To jest tak, jakbyśmy w jakiejś ustawie przewidzieli, że musimy ugotować jakieś danie wigilijne i pieniądze na kupno składników i na prąd są w ustawie budżetowej, a w ustawie okołobudżetowej jest tylko przepis, jak to zrobić – tłumaczy dr Dudek. I dodaje: - Pieniądze zapewnia ustawa budżetowa i w niej tak naprawdę są pieniądze na podwyżki dla nauczycieli.
Prezes fundacji Instytut Finansów Publicznych przypomina, że kiedyś w porządku prawnym nie było ustawy okołobudżetowej. Jak tłumaczy, ona pojawiła się kilkanaście lat temu, bo w uwagach konstytucjonaliści nakazali wyłączenie z ustawy budżetowej pewnych technicznych przepisów. Bo ustawa budżetowa, która obowiązuje tylko przez rok, nie powinna co do zasady zmieniać innych ustaw. Teoretycznie więc wszystkie te ustawy powinny zostać zmienione oddzielnie – wskazuje.
Zdaniem dr Dudka rząd mógłby przenieść te przepisy do ustawy budżetowej. Ale wtedy będzie ryzykował złamaniem zakazu „obładowywania” ustawy budżetowej. To pojęcie zdefiniowane przez konstytucjonalistów, które zakazuje włączania do budżetu przepisów, które nie wiążą się z ustaleniami w zakresie gromadzenia i wydatkowania przez państwo zasobów pieniężnych lub wiążą się z nimi jedynie pośrednio. Wtedy z kolei prezydent mógłby wysłać do Trybunału Konstytucyjnego samą ustawę budżetową, właśnie pod zarzutem „obładowania”.
W ustawie budżetowej nie można zamieszczać przepisów nowelizujących inne ustawy – zakazuje tego art. 109 ust. 5 ustawy o finansach publicznych. Według tego przepisu ustawa budżetowa składa się z:
- budżetu państwa;
- załączników;
- postanowień, których obowiązek zamieszczenia w ustawie budżetowej wynika z niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw.
Wiąże się to z tzw. zakazem obładowywania ustawy budżetowej, czyli nieumieszczanie w niej przepisów, które nie są wymagane jako jej element i powinny zostać uregulowane w odrębnym akcie prawnym. Zakaz ten nie jest pojęciem sformułowanym w przepisach, jednak przeciwko obładowywaniu ustawy budżetowej wielokrotnie występował TK, kwestionując ustawy na lata: 1991 (orzeczenie z 22 czerwca 1993 r., sygn. akt K 1/93), 1992 (orzeczenie z 30 listopada 1993, oraz orzeczenie z 8 listopada 1994 r., sygn. akt P 1/94), na rok 1993 (orzeczenie z 10 stycznia 1995 r., sygn. akt K 16/93), na rok 1995 (orzeczenie z 24 października 1995 r., sygn. akt K 14/95). Spójna linia orzecznicza w tym zakresie spowodowała utrwalenie praktyki uchwalania ustawy okołobudżetowej, równolegle z budżetem.
Czytaj w LEX: Hanusz Antoni, Równowaga budżetowa a zasady prawa >
Dodatkowo, jak wskazują konstytucjonaliści, – oprócz zakazu zmieniania innych ustaw w ustawie budżetowej – z orzecznictwa TK wynika, że materią budżetu państwa jako planu finansowego nie jest gospodarowanie majątkiem Skarbu Państwa (orzeczenie z 22 listopada 1995 r., sygn. akt K 19/95).
- Ten ruch prezydenta jest takim psuciem legislacji. Ruch jest ewidentnie polityczny i trochę utrudnia działanie. Nie wiem, czy rząd powinien teraz ufać prezydentowi. Bo nie wiadomo, czy on znowu nie znajdzie pretekstu, by zakwestionować ustawę okołobudżetową w przygotowanej i skierowanej przez siebie do Sejmu wersji. - Moim zdaniem argumenty prezydenta są trochę dęte. Teoretycznie w ten sposób prezydent mógłby zakwestionować każdy wydatek budżetowy. Na przykład mógłby powiedzieć, że nie zgadza się na przeznaczenie pieniędzy na sport albo na kulturę, żeby zrobić na złość ministrowi kultury. Tymczasem to prerogatywą rządu jest sterowanie finansami publicznymi. To jest kompletne pomieszanie kompetencji i tego robić nie można. Nie znam uzasadnienia wycięcia akurat pieniędzy na media publiczne z ustawy okołobudżetowej poza wywołaniem presji. Moim zdaniem to nie jest jednak ten instrument – mówi dr Sławomir Dudek.
Czytaj również: Prof. Piotrowski: Ustawa okołobudżetowa może być włączona do projektu budżetu>>
Trik księgowy Morawieckiego
- Ta ustawa okołobudżetowa, co trzeba zaznaczyć, jest w 90 proc. autorstwa rządu Morawieckiego. To on przewidział 1 mld zł na wsparcie zadań mediów publicznych. Prawie 2 mld zł dodał rzeczywiście obecny rząd jako rekompensatę zwolnień z abonamentu. Ale tam była formuła fakultatywna. Podawanie konfliktu wokół TVP jako powodu decyzji to nieporozumienie, bo to nie jest prerogatywa prezydenta i finansami grać nie można. Druga sprawa - skoro prezydent kwestionuje podstawę prawną wprowadzanych zmian, to dlaczego przez lata akceptował przekazywanie obligacji do telewizji? W tej ustawie takich przypadków przekazywania obligacji jest jeszcze kilka – zauważa dr Sławomir Dudek.
Według niego najpierw trzeba uchwalić budżet, a dopiero potem można uchwalać inne przepisy. - Przekazywanie obligacji do TVP nie odbywało się przecież 1 stycznia. To akurat nie jest przepis niezbędny, który powinien wejść w życie z początkiem roku. Tyle tylko, że z tą ustawą budżetową jest jeszcze taki problem, że zawiera ona ten mechanizm przekazywania obligacji, a to jest jeden z trików księgowych Morawieckiego, stosowanych od lat. Można powiedzieć, że to przekazywanie obligacji to jest taki trik księgowy na to, jak pod stołem ominąć deficyt budżetu państwa i regułę wydatkową. De facto mamy więc rozdawanie pod stołem obligacji do kilku podmiotów wbrew zasadom finansów publicznych a my nie dyskutujemy o triku księgowym jako takim, czyli dawaniu obligacji pod stołem, lecz dyskutujemy o tym, komu pod stołem te pieniądze dajemy. I to jest postawienie tej dyskusji na głowie. W znaczeniu tytuł ustawy nabiera nowego sensu, bo nie jest to ustawa okołobudżetowa, tylko ustawa na około budżetu – ocenia dr Dudek.
Czytaj też w LEX: Łukowiak Dominik, Ustawa okołobudżetowa w systemie gospodarki finansowej państwa. Charakter prawny i funkcje instytucji >
Co powinien zatem zrobić rząd?
- Tak naprawdę w wydatkach budżetowych lub w rezerwie powinna być zawarta dotacja do telewizji, a wtedy prezydent nic nie mógłby zrobić. Jeżeli wydatki na telewizję faktycznie zostaną zapisane w budżecie, to trzeba je będzie dodać do deficytu budżetu państwa, a wtedy nie wiem, czy rząd zmieści się w regule wydatkowej – mówi dr Sławomir Dudek. I zaznacza: - Rozumiem też, że rząd miał kilka dni na procedowanie nowego budżetu wraz z ustawą okołobudżetową. System finansów publicznych jest mocno zdewastowany przez poprzednie rządy. Nie da się tego z dnia na dzień naprawić. Teraz rząd musi się mocno śpieszyć, aby przyjąć ustawę przed końcem stycznia bo decyzje prezydenta są kompletnie nieprzewidywalne i szkodliwe dla racji stanu patrząc na jego weto wobec ustawy okołobudżetowej. Ale zakładam, że w ciągu roku rząd przystąpi do naprawy przejrzystości finansów publicznych i wyeliminowania trików księgowych z finansów publicznych, a już na pewno liczę na to, że ustawa budżetowa na rok 2025 będzie w pełni zgodna z zasadami finansów publicznych.
Czytaj też w LEX: Strzała Karol, Konflikt i kryzysy oraz ich wpływ na tendencje legislacyjne obciążające budżet państwa >
Czy przepychanka skończy się rozwiązaniem Parlamentu?
Zgodnie z art. 224 ust. 1 Konstytucji RP, Prezydent Rzeczypospolitej podpisuje w ciągu siedmiu dni ustawę budżetową albo ustawę o prowizorium budżetowym przedstawioną przez Marszałka Sejmu. Do ustawy budżetowej i ustawy o prowizorium budżetowym nie stosuje się przepisu art. 122 ust. 5 (zgodnie z którym prezydent może przekazać Sejmowi ustawę do ponownego rozpatrzenia). W przypadku zaś zwrócenia się Prezydenta Rzeczypospolitej do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy budżetowej albo ustawy o prowizorium budżetowym przed jej podpisaniem, Trybunał - jak mówi art. 224 ust. 2 - orzeka w tej sprawie nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku w Trybunale.
Pojawiły się nawet spekulacje, że taki jest plan opozycji - doprowadzenie do orzeczenia niezgodności ustawy budżetowej z Konstytucją i doprowadzenie w ten sposób do skrócenia kadencji Sejmu. Nie jest to jednak raczej możliwe i wygląda na to, że przecenia się możliwe skutki politycznego sporu o budżet.
Czytaj też w LEX: Minich Dobrochna, Dokąd zmierza demokracja? Rozważania na kanwie polskiej praktyki legislacyjnej >
Prof. Ryszard Piotrowski, konstytucjonalista z Uniwersytetu Warszawskiego, mówi Prawo.pl, że może się okazać w praktyce, że zgodnie z wolą większości parlamentarnej przepisy z ustawy okołobudżetowej mogą trafić do budżetu. Jednak Trybunał Konstytucyjny krytycznie oceniał praktykę tzw. obładowywania ustaw budżetowych regulacjami nie mającymi z treścią tych ustaw bezpośredniego związku, a ponadto ustawa budżetowa obowiązuje w okresie roku budżetowego, bez względu na datę jej uchwalenia. Prezydent mógłby zatem skierować tę ustawę do TK podnosząc także argumenty związane ze wspomnianym już wyżej zakazem obładowywania budżetu.
Jeżeli TK uzna, że ustawa budżetowa w całości jest niezgodna z Konstytucją, to Prezydent nie będzie mógł jej podpisać, a rząd działać będzie na podstawie projektu - wskazuje.
- Oczywiście parlament ma obowiązek wykonać wyrok Trybunału Konstytucyjnego, tyle że z szybkością wykonywania wyroków różnie bywa, przykładem jest tu choćby ustawa medialna, na której wykonie czekamy już siedem lat. Nie ma przy tym mowy o żadnym skróceniu kadencji Sejmu, bo przepisy Konstytucji są w tej materii jasne. Trzeba to zrobić jedynie, gdy w Sejmie nie ma nawet zwykłej większości niezbędnej dla powołania rządu, a można wtedy, kiedy marszałek Sejmu nie przedstawi Prezydentowi do podpisu ustawy budżetowej w ciągu czterech miesięcy od dnia przedłożenia projektu Sejmowi. Jeżeli Prezydent kieruje ustawę do TK, to siłą rzeczy oznacza to, że została mu ona przedłożona do podpisu - podsumowuje prof. Piotrowski.
Czytaj też w LEX: Kotowicz Bartosz, Czy w Polsce nastąpiła „inflacja” funkcji redystrybucyjnej państwa? Wnioski z badań polskiego ustawodawstwa >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
