Sąd odwoławczy, rozpoznający w pierwszej instancji odwołanie od decyzji organu rentowego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, będzie uprawniony do wydania wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia - przewiduje projekt Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Zdaniem prawników Zakład nie ponosi dziś żadnych konsekwencji swoich złych decyzji. Projektowane przepisy mają szansę zmienić praktykę organów rentowych i przyspieszyć postępowania.
Chodzi o projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego (nr UDER104). Jak twierdzi Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej będące jego autorem, ratio legis projektowanych przepisów jest:
- W efekcie proponowanych zmian sąd odwoławczy uzyska możliwość wydawania wyroków uchylających w stosunku do szerszego - niż ma to miejsce obecnie - zakresu rodzajowego decyzji organu rentowego, mogących być przedmiotem postępowania odwoławczego – podkreślają autorzy projektu w uzasadnieniu.
- Oznacza to, że sprawa wróci z sądu do organu rentowego, który będzie musiał się nią ponownie zająć. W wyniku planowanej nowelizacji postępowania mają być prowadzone przez organy rentowe, zgodnie z przepisami ubezpieczeniowymi i ze standardami postępowania wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego. W dłuższej perspektywie może to ograniczyć napływ odwołań do sądów, bo postępowania będą wszechstronnie prowadzone na etapie postępowania administracyjnego – mówi serwisowi Prawo.pl Magdalena Januszewska, radca prawny z Kancelarii Januszewska, specjalizująca się w prawie pracy i zabezpieczenia społecznego.
Czytaj również: ZUS: Tylko analiza indywidualnej sprawy pozwala stwierdzić, czy postępowanie trwa zbyt długo>>
Projekt przewiduje zmiany w art. 477(14) Kodeku postępowania cywilnego (dalej: k.p.c.). I tak, zgodnie z projektowanym nowym brzmieniem par. 2(1), sąd będzie mógł uchylić decyzję organu rentowego, inną niż przyznającą prawo do świadczenia, i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi w razie stwierdzenia, że:
Przekazując sprawę, sąd będzie wskazywał okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Z kolei w myśl nowych, dodawanych par. 2(2)-par. 2(3), jeżeli zaskarżona decyzja nie rozstrzyga co do istoty sprawy w całości lub w części, a jednocześnie kończy postępowanie w sprawie, to sąd będzie mógł uchylić tę decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi rentowemu.
A jeżeli w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania przed organem rentowym, to sąd będzie mógł uchylić decyzję i umorzyć postępowanie przed organem rentowym oraz postępowanie w sprawie.
- Co istotne, zgodnie z założeniem projektodawcy rodzaj decyzji objętych dyspozycją danego przepisu będzie różnicowany przy uwzględnieniu przesłanek, które będą stanowiły podstawę do ewentualnego uchylenia zaskarżonej decyzji. I tak, unormowanie zawarte w nowelizowanym art. 477(14) par. 2(1) k.p.c. będzie mogło znaleźć zastosowanie w odniesieniu do wszystkich rodzajowo decyzji organu rentowego za wyjątkiem decyzji przyznających świadczenie, a dyspozycja nowego art. 477(14) par. 2(2) k.p.c. obejmie swoim zakresem rozstrzygnięcia organu rentowego wyłącznie o charakterze procesowym (decyzje nie rozstrzygające co do istoty sprawy w całości lub w części, a jednocześnie kończące postępowanie w sprawie, np. umarzające postępowanie, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie), natomiast wykorzystanie regulacji zawartej w projektowanym art. 477(14) par. 2(3) k.p.c. będzie możliwe w odniesieniu do każdego rodzaju decyzji organu rentowego niezależnie od jej zakresu merytorycznego. Tym samym zapewniona zostanie sądowi odwoławczemu prawna możliwość adekwatnego do sytuacji reagowania na różnego rodzaju nieprawidłowości i uchybienia związane z decyzją organu rentowego lub poprzedzającym jej wydanie postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z projektowaną regulacją, wydawanie orzeczeń kasatoryjnych będzie miało fakultatywny charakter, co pozwoli sądowi pierwszej instancji na zachowanie swobody w zakresie oceny zasadności wykorzystania tej instytucji w konkretnej sprawie – czytamy w uzasadnieniu. W obecnym stanie prawnym, sąd pierwszej instancji - co do zasady - nie może orzekać kasatoryjnie.
Według MRPiPS, oprócz dążenia do zmotywowania organu rentowego do przestrzegania przepisów regulujących postępowanie przed tym organem, a w rezultacie - wzmocnienie gwarancji procesowych jednostki, celem projektowanej zmiany jest przyspieszenie rozpoznania spraw odwoławczych z zakresu ubezpieczeń społecznych. - Nie może bowiem budzić wątpliwości, że uzyskanie prawomocnego rozstrzygnięcia w tych sprawach niejednokrotnie determinuje możliwość otrzymania przez odwołującego niezbędnych środków do życia – zauważa ministerstwo. Powołuje się przy tym na analizy przedstawione przez Najwyższą Izbę Kontroli (NIK) w informacji o wynikach kontroli pn. „Zapewnienie Sprawnego Funkcjonowania Wymiaru Sprawiedliwości” (PKB.430.2.2024, Nr ewid. 89/2024/P/23/030/PKB) z lipca 2024 r., z których wynika, że na przestrzeni lat 2018-2023 nastąpiło istotne pogorszenie się wskaźnika odnoszącego się do średniego czasu trwania postępowania w I instancji (wyrażonego w miesiącach) w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych (tj. z 8,8 do 12,8 na poziomie sądów okręgowych oraz z 10,7 do 13,00 na poziomie sądów rejonowych). - Jednocześnie z obserwacji NIK wynika, że w badanym okresie postępowania z tego obszaru trwały przeciętnie dwukrotnie dłużej, niż średni czas trwania postępowań w I instancji ogółem. O ile zdiagnozowane przez NIK przyczyny takiego stanu rzeczy w głównej mierze dotykały zagadnień organizacyjnych i kadrowych w obszarze sądownictwa, o tyle w kontekście równolegle stwierdzonego przez NIK bezsprzecznego wzrostu liczby rozpoznawanych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, zasadniczego znaczenia nabiera efektywność i dynamika prowadzonego postępowania sądowego. Determinowane są one m. in. rzetelnością przeprowadzonego postępowania administracyjnego, na etapie którego obowiązkiem organu rentowego jest ustalenie stanu faktycznego sprawy i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego. Z jednej strony stanowią one bowiem podstawę zaskarżonej decyzji, z drugiej zaś na etapie postępowania sądowego umożliwiają skrócenie prowadzonego przez sąd postępowania dowodowego wymaganego do rozstrzygnięcia zasadności odwołania do niezbędnego minimum – podkreśla resort.
Na potwierdzenie swoich racji, czyli obranego kierunku zmian, ministerstwo wskazało na obserwowane na przestrzeni lat zmiany w obrębie struktury składanych odwołań od decyzji organów rentowych pod względem ich liczby i rodzaju. - O ile przyjęty w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych reformatoryjny model kontroli sądowej pierwotnie znajdował uzasadnienie w przeważającym odsetku spraw odwoławczych z zakresu świadczeń długoterminowych, determinujących możliwość zapewnienia ubezpieczonym niezbędnych środków do życia, o tyle zauważalny wzrost liczby spraw odwoławczych związanych z obowiązkiem podlegania ubezpieczeniom społecznym oraz opłacaniem składek uzasadnia potrzebę ewaluacji i dostosowywania rozwiązań procedury cywilnej do tych zmian. W odróżnieniu bowiem od spraw świadczeniowych, w których ze względu na wzrastający odsetek tzw. nowych świadczeń maleje znaczenie i potrzeba prowadzenia ustaleń faktycznych, w sprawach z zakresu podlegania ubezpieczeniom społecznym i opłacania składek prowadzenie postępowania dowodowego, co do zasady, jest niezbędne w każdej z nich. Uwzględniając zatem, że z danych przedstawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na temat odwołań złożonych w 2024 r. wynika, że proporcja zarejestrowanych odwołań z ww. obszarów kształtuje się na podobnym poziomie (tj. 28.228 odwołań dotyczących emerytur i 26.884 dotyczących ubezpieczeń społecznych i realizacji dochodów), należy uznać, że proponowane zmiany znajdują uzasadnienie zarówno od strony faktycznej, jak i prawnej – zaznacza MRPiPS.
- Każda zmiana prawa, która usprawnia sytuację ubezpieczonych i proces dochodzenia świadczeń z ubezpieczenia społecznego jest oceniana przez pracodawców pozytywnie – mówi Katarzyna Kamecka, ekspert ds. prawa pracy Polskiego Towarzystwa Gospodarczego.
Mec. Magdalena Januszewska wskazuje na to, że do tej pory organ rentowy nie ponosi procesowych konsekwencji nieprawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego, gdyż nieprawidłowości proceduralne nie są badane przez sąd. Prowadzi to także do przenoszenia postępowania dowodowego do postępowania odwoławczego – czyli przed sądem. – Być może zmiany podziałają prewencyjnie, w szczególności skłaniając organy rentowe do wyczerpującego zbierania materiału dowodowego od razu. Jeśli nawet oznaczałoby to w indywidualnych przypadkach dłuższe prowadzenie postępowania wyjaśniającego, to korzyść polegająca na prawidłowym załatwieniu sprawy na etapie postępowania administracyjnego, tzn. bez konieczności odwoływania się do sądu, jest tego warta. Także ograniczenie prowadzenia postępowań wyjaśniających przed sądami może ogólnie pozytywnie wpłynąć na tempo zapadania orzeczeń - mówi mec. Januszewska.
- W obecnym brzmieniu Kodeksu postępowania cywilnego - art. 477(14) par. 2(1) - sąd również ma uprawnienia do przekazania ZUS sprawy do ponownego rozpoznania. Problemem była jednak praktyka - sądy niechętnie korzystały z tego rozwiązania. Nawet najlepsze brzmienie przepisów nie zastąpi praktyki ich stosowania - uważa natomiast Karolina Rzepecka, adwokat, specjalista z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, prowadząca własną kancelarię adwokacką. Jej zdaniem, projektowana zmiana rozszerza zakres spraw, w których możliwe będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Obecnie są to tylko sprawy z odwołania ubezpieczonych. Po nowelizacji również sprawy z odwołania od decyzji ZUS przez płatników składek będą mogły zakończyć się przekazaniem do ponownego rozpoznania. - Tę zmianę należy ocenić pozytywnie – podkreśla mec. Rzepecka. I dodaje: - Sprawy szybkości postępowania dowodowego prowadzonego przez ZUS, w mojej ocenie, w żaden sposób to nie rozwiąże. Przed sądem strona postępowania również dysponuje inicjatywą dowodową i może żądać przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków i stron, zgodnie z zasadą bezpośredniości. Z kolei pozbawienie takiej możliwości istotnie naruszyłoby prawa strony odwołującej. W efekcie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (co również jest możliwe z tej przyczyny w obecnym stanie prawnym) w efekcie prowadzi do wydłużenia postępowania, bez żadnych konsekwencji dla ZUS, np. w zakresie przedawnienia czy też odsetek.
Jak zauważa mec. Karolina Rzepecka, powszechną praktyką jest, że w trakcie postępowania wyjaśniającego ZUS przesłuchuje wyłącznie kilka osób i na tej podstawie ustala stan faktyczny dotyczący kilkunastu czy nawet kilkudziesięciu osób. Z kolei nawet przesłuchanie wszystkich zainteresowanych osób na etapie postępowania wyjaśniającego przez ZUS nie przyspieszy w żaden sposób postępowania przed sądem, gdzie te osoby jeszcze raz mają prawo przedstawić swoje stanowisko.
Projektowane przepisy mają być stosowane do spraw, w których odwołanie wniesiono począwszy od dnia wejścia w życie tej ustawy. Ustawa ma zaś zacząć obowiązywać od 1 lipca 2026 r.
