Czy zgłaszanie uwag w ramach konsultacji publicznych i opiniowania to lobbing?
MRPiPS poprosiło pozostałe ministerstwa, Stały Komitet Rady Ministrów oraz Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów o monitorowanie prac nad projektem ustawy o pracy platformowej, bo - jak twierdzi - jest zwiększone ryzyko prób wywierania wpływu na brzmienie projektowanych przepisów, co może być sprzeczne z regulaminem pracy rządu i ustawą o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Zdaniem prawników, korzystanie przez zainteresowane podmioty z możliwości, jakie dają konsultacje społeczne lub publiczne absolutnie nie powinno być interpretowane jako lobbing. Wysłanie pisma do ministerstwa czy wzięcie udziału w posiedzeniu RDS nie jest działaniem nielegalnym.
6 sierpnia 2026 r. do uzgodnień międzyresortowych, konsultacji publicznych i opiniowania trafił długo oczekiwany projekt ustawy o wykonywaniu pracy za pośrednictwem cyfrowych platform pracy (nr UC160), który ma implementować do krajowego porządku prawnego postanowienia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/2831 z dnia 23 października 2024 r. w sprawie poprawy warunków pracy za pośrednictwem platform (Dz. Urz. UE L z 11.11.2024, str. 26). Czas na wdrożenie upływa 2 grudnia br. Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej dało pozostałym ministerstwom 21 dni na przedstawienie opinii a partnerom społecznym - 30 dni. Z tym większym zaskoczeniem przyjęto opublikowane na stronie Rządowego Centrum Legislacji pismo Agnieszki Dziemianowicz-Bąk, minister rodziny, pracy i polityki społecznej, datowane na 21 sierpnia 2026 r. - Z uwagi na oficjalne rozpoczęcie prac legislacyjnych nad projektem ustawy (…) zwracam się z uprzejmą prośbą o monitorowanie tego procesu z uwagi na zwiększone ryzyko prób wywierania wpływu na brzmienie projektowanych przepisów, które mogą być sprzeczne z postanowieniami Regulaminu Rady Ministrów oraz ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz.U. z 2016 r. poz 936). Zwiększone ryzyko pozaprawnego wpływu na kształt projektowanej ustawy wynika z charakteru regulacji, który dotyczy prowadzenia działalności gospodarczej przez międzynarodowe podmioty dysponujące dużym kapitałem - napisała Agnieszka Dziemianowicz-Bąk, na zakończenie dodając: - W razie ewentualnych pytań pozostaję do państwa dyspozycji.
Czytaj również: Postępuje erozja rządowego procesu legislacyjnego>>
Dialog społeczny w Konstytucji RP i w ustawach
W tym miejscu warto przede wszystkim wspomnieć o zapisanej w art. 20 Konstytucji RP zasadzie społecznej gospodarki rynkowej. Zgodnie z tym przepisem, społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 836), przygotowywane przez Radę Ministrów oraz jej członków projekty założeń projektów ustaw, projekty aktów prawnych, projekty strategii, projekty programów oraz projekty innych dokumentów rządowych dotyczących planowanych działań Rady Ministrów w sprawach, o których mowa w art. 1, są kierowane do opinii strony pracowników i strony pracodawców Rady. W myśl ust. 2, strona pracowników i strona pracodawców Rady wyraża swoją opinię w drodze uchwały. Projekty, o których mowa w ust. 1, są przekazywane na adres poczty elektronicznej Biura Rady Dialogu Społecznego (ust. 3).
Jak stanowi z kolei ust. 4, termin do wyrażenia opinii, o której mowa w ust. 2, nie może być krótszy niż 30 dni od dnia przekazania projektu na adres poczty elektronicznej, o którym mowa w ust. 3. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Nieprzedstawienie opinii, o której mowa w ust. 2, w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa do jej wyrażenia.
Z kolei na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 423), organizacja pracodawców, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie praw i interesów związków pracodawców. Nie dotyczy to projektu ustawy budżetowej, której opiniowanie regulują odrębne przepisy. Jak stanowi ust. 2, organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego są obowiązane zapewnić organizacjom pracodawców wykonywanie uprawnień, o których mowa w ust. 1, na równych prawach ze związkami zawodowymi.
Tak więc, w ramach konsultacji publicznych i opiniowania projekty ustaw trafiają m.in. do instytucji (np. ZUS), a także RDS, związków zawodowych i organizacji pracodawców.
- Efektem dialogu społecznego powinny być z jednej strony pokój społeczny, z drugiej zaś trwały i zrównoważony rozwój kraju i społeczeństwa. Co istotne regulacje prawne i programy tworzone z zachowaniem zasad dialogu społecznego legitymizuje poparcie i porozumienie stron dialogu. Projekt stanowi realizację, wielokrotnie podkreślanej przez rząd, woli wznowienia przerwanego dialogu społecznego, w tym w ramach trójstronnego porozumienia „Rząd – pracodawcy – związki zawodowe”. Otwarcie na dialog społeczny oraz współdziałanie z partnerami społecznymi ma szczególne znaczenie dla umocnienia demokratycznego charakteru państwa, zaufania obywateli do jego instytucji, efektywnej kontroli administracji publicznej. W związku z powyższym zasadne jest zakreślenie szerokiego zakresu spraw, co do których prowadzony jest dialog społeczny, w szczególności w ramach Rady Dialogu Społecznego, będącej następcą prawnym Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych. Zaproponowane przepisy art. 1 (cele funkcjonowania Rady), art. 2 (właściwość Rady), art. 5 i art. 6 (opiniowanie projektów dokumentów rządowych), art. 7 (przygotowywanie przez stronę społeczną Rady projektów aktów prawnych) wydają się adekwatne do tego, w jaki sposób powinna wyglądać współpraca rządu z partnerami społecznymi. W kwestii art. 13 – podobne uprawnienie już występuje w ustawie o związkach zawodowych oraz ustawie o organizacjach pracodawców - czytamy w uzasadnieniu do projektu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (druk sejmowy nr 3519), złożonego w Sejmie VII kadencji przez rząd premier Ewy Kopacz. Jak dalej podkreślili autorzy projektu, celem projektu nie jest wyłącznie zastąpienie przez Radę Dialogu Społecznego Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych, lecz przede wszystkim zapewnienie nowych warunków prowadzenia dialogu społecznego w zmienionej formule prawnej – bardziej dostosowanej do współczesnych wymagań i oczekiwań wszystkich partnerów społecznych. Konieczność wprowadzenia zmian przejawiała się zarówno w postulatach związków zawodowych i organizacji pracodawców, jak i potrzebach strony rządowej.
Jak zatem w praktyce wygląda konsultowanie i opiniowanie projektów na etapie rządowego procesu legislacyjnego?
- Zasadą jest przeprowadzenie procesu konsultacji publicznych, który jest nakierowany na pozyskanie stanowisk podmiotów spoza sektora organów i instytucji państwowych. Organ wnioskujący przedstawia projekt ustawy do konsultacji publicznych, biorąc pod uwagę treść projektu oraz uwzględniając inne okoliczności, w tym znaczenie projektu, jego skutki społeczno-gospodarcze, stopień jego złożoności oraz pilność - czytamy w przebiegu rządowego procesu legislacyjnego, a dokładnie w opisie procedur przyjmowania dokumentów rządowych, opublikowanym na stronie Rządowego Centrum Legislacji. Jak podkreślają dalej jego autorzy, każdorazowe odstąpienie od tego zalecanego standardu postępowania wymaga uzasadnienia ze strony organu wnioskującego (par. 28 ust. 4 regulaminu pracy Rady Ministrów). I zaznaczają, że w ramach konsultacji publicznych organ wnioskujący przedstawia projekt ustawy organizacjom społecznym lub innymi zainteresowanymi podmiotom albo instytucjom, których opinia jest pożądana z uwagi na treść projektu ustawy.
- Przedstawiając projekt ustawy w ramach konsultacji publicznych, organ wnioskujący może skierować pismo wraz z projektem do wybranych podmiotów bądź może skierować jedynie pismo z informacją, iż toczą się prace legislacyjne dotyczące projektu ustawy, który to projekt jest powszechnie dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji, w serwisie Rządowy Proces Legislacyjny (RPL), albo może na swojej stronie internetowej zamieścić informację o toczących się pracach legislacyjnych nad danym projektem wraz ze wzmianką o możliwości zgłaszania uwag przez podmioty zainteresowane - czytamy na stronie RCL.
Według ww. opisu procedur, organ wnioskujący, ustalając zakres konsultacji publicznych, kieruje się wytycznymi ustalonymi przez Radę Ministrów lub jej organ pomocniczy. - W chwili obecnej nie funkcjonują wytyczne, które stanowiłyby odrębny dokument określający wskazówki dotyczące sposobu prowadzenia konsultacji publicznych.
Lobbing, wysłuchanie i konsultacje społeczne
Zupełnie czym innym jest natomiast lobbing regulowany ustawą z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 936). Jak stanowi art. 2 ust. 1, w rozumieniu ustawy działalnością lobbingową jest każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa.
Zawodową działalnością lobbingową, w myśl art. 2 ust. 2, jest zarobkowa działalność lobbingowa prowadzona na rzecz osób trzecich w celu uwzględnienia w procesie stanowienia prawa interesów tych osób. Jak mówi ust. 3, zawodowa działalność lobbingowa może być wykonywana przez przedsiębiorcę albo przez osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą na podstawie umowy cywilnoprawnej.
Ustawa wymaga dokonania zgłoszenia zainteresowania pracami nad projektem ustawy lub projektem rozporządzenia, które ma być wniesione na urzędowym formularzu do organu odpowiedzialnego za przedłożenie projektu Radzie Ministrów czy opracowanie projektu rozporządzenia (art. 7).
W tej samej ustawie (w art. 8) uregulowane zostało wysłuchanie publiczne w Sejmie dotyczące projektu ustawy. Przepis ten stanowi, że po wniesieniu projektu ustawy do Sejmu może zostać przeprowadzone, na zasadach określonych w regulaminie Sejmu, wysłuchanie publiczne dotyczące tego projektu (ust. 1). Podmiot, który zgłosił zainteresowanie pracami nad projektem ustawy, może, na zasadach określonych w regulaminie Sejmu, wziąć udział w wysłuchaniu publicznym dotyczącym tego projektu (ust. 2).
Co więcej, uregulowana jest też kwestia przeprowadzania konsultacji społecznych. Zgodnie bowiem z art. 9a, po wniesieniu projektu ustawy do Sejmu mogą zostać przeprowadzone, na zasadach określonych w regulaminie Sejmu, konsultacje społeczne tego projektu. Konsultacje społeczne polegają na zgłoszeniu uwag do projektu ustawy, a uwagi mogą być zgłoszone przez osobę fizyczną we własnym imieniu albo na rzecz osoby prawnej lub podmiotu innego niż osoba prawna.
- Z konsultacjami społecznymi związana jest działalność lobbingowa, do której zalicza się każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w trakcie stanowienia prawa. Wyróżnia się zawodową działalność lobbingową, która ma charakter zarobkowy i jest prowadzona na rzecz osób trzecich w celu uwzględnienia ich interesów podczas tworzenia przepisów. Natomiast działania niazarobkowe obywateli czy organizacji to po prostu partycypacja lub rzecznictwo interesów. Należy to odróżniać - mówi serwisowi Prawo.pl prof. prof. Grażyna Spytek-Bandurska, ekspert ds. prawa pracy Federacji Przedsiębiorców Polskich, członek Rady Dialogu Społecznego z ramienia FPP i członek Rady Rynku Pracy. Jak podkreśla, regulacja lobbingu porządkuje wpływ różnych grup interesu. Wiąże się ona z konsultacjami społecznymi, które stanowią bardziej otwartą, inkluzywną formę dialogu. Warto podkreślić, że obie formy łączy idea jawności i partycypacji w kształtowaniu prawa.
- Działalność lobbingowa jest powiązana z konsultacjami społecznymi, ponieważ obie formy zakładają udział podmiotów zewnętrznych w przyjmowaniu regulacji prawnych, przy czym przewidziany jest obowiązek transparentności działań lobbystów między innymi przez jawność prac legislacyjnych i rejestr podmiotów uprawnionych. Konsultacje społeczne poszerzają ten zakres o dodatkowy udział interesariuszy: organizacji pozarządowych, partnerów społecznych, innych przedstawicielstw obywateli. Wspólnym celem obu instrumentów jest zwiększenie jakości procesu legislacyjnego poprzez uwzględnianie różnych perspektyw i interesów oraz ograniczenie ryzyka podejmowania decyzji w sposób niejasny, budzący wątpliwości - podkreśla prof. Spytek-Bandurska. Jak wyjaśnia, konsultacje społeczne pełnią kluczową funkcję w procesie legislacyjnym, zarówno jako mechanizm zwiększający transparentność decyzji, jak i narzędzie umożliwiające społeczną legitymizację podejmowanych działań. - Ich znaczenie bywa jednak w praktyce ograniczone. W szczególności dotyczy to sytuacji, gdy działania ustawodawcze są silnie upolitycznione, podporządkowane bieżącym interesom partykularnym określonych grup, co może prowadzić do marginalizowania istotnych reform niezbędnych z punktu widzenia funkcjonowania państwa i dobra społecznego. W takich warunkach konsultacje społeczne mogą pełnić funkcję bardziej symboliczną niż rzeczywistą, co podkreśla potrzebę systematycznego wzmacniania ich roli poprzez mechanizmy zapewniające realny wpływ obywateli i organizacji społecznych na proces decyzyjny. W aspekcie praktycznym szczególnie ważne jest to, żeby społeczna partycypacja w podejmowaniu decyzji miała charakter rzeczywisty, a nie ograniczony tylko do formalnego konsultowania projektów przez określone podmioty, przy jednoczesnym odgórnym założeniu, iż ostateczny kształt decyzji prawotwórczych stanowi wyłączną domenę organów władzy. Decydenci polityczni niejednokrotnie traktują konsultowanie przez partnerów społecznych projektów aktów prawnych jako konieczny do spełnienia etap postępowania, marginalizowany przez nich z merytorycznego punktu widzenia, ale warunkujący poprawność legislacyjną. Uważają oni, że ta formuła dialogu społecznego służy w istocie przekazywaniu informacji, a nie kształtowaniu decyzji - tłumaczy prof. Grażyna Spytek-Bandurska. I przypomina, że celem konsultacji społecznych powinno być gromadzenie informacji na temat problemów i możliwych sposobów ich rozwiązania; rozpowszechnianie informacji o podejmowanych działaniach, jak również zwiększanie akceptacji społecznej dla tworzonego rozwiązania.
- W praktyce legislacyjnej działalność lobbingowa często przeplata się z formalnym procesem konsultacji, przy czym kluczową barierą bywa brak zrozumienia ze strony administracji rządowej dla unikalnej pozycji reprezentatywnych organizacji pracodawców i związków zawodowych - zauważa prof. Spytek-Bandurska. I dodaje: - Rządzący nie zawsze dostrzegają różnicę między komercyjnym naciskiem grup interesu a systemowym, legalnym mandatem reprezentatywnych organizacji do współstanowienia polityki społeczno-gospodarczej.
Pytanie, co miała na myśli minister Agnieszka Dziemianowicz-Bąk. Zapytaliśmy Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o to, jaki „pozaprawny wpływ na kształt projektowanej ustawy” minister ma na myśli i skąd to ryzyko, większe niż przy konsultowaniu innych projektów. Odpowiedzi nie otrzymaliśmy.
Konsultowanie i opiniowanie to nie lobbing
- Ministerstwu Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej najprawdopodobniej nie jest na rękę krytyka projektu ustawy o pracy platformowej. Jednocześnie korzystanie przez zainteresowane podmioty z możliwości, jakie dają konsultacje społeczne lub publiczne absolutnie nie powinno być interpretowane jako lobbing. Moim zdaniem, skoro został uruchomiony proces konsultacji, to wszystkie branże czy firmy, których nowe przepisy mogą choćby potencjalnie dotyczyć i które w związku z tym są zainteresowane nowym prawym, będą przedstawiać swój punkt widzenia i swoje uwagi, czy to pisząc bezpośrednio do ministerstwa, czy też np. przychodząc z organizacjami pracodawców na spotkanie z przedstawicielami ministerstwa w Radzie Dialogu Społecznego. Wysłanie pisma do ministerstwa czy wzięcie udziału w posiedzeniu RDS to nie jest nielegalne działanie. Po to przecież są te konsultacje, żeby dowiedzieć się, co społeczeństwo i poszczególne branże czy podmioty sądzą o projekcie ustawy - mówi Przemysław Ciszek, radca prawny, partner zarządzający w kancelarii C&C Chakowski & Ciszek, wykładowca prawa pracy. I dodaje: - To jest norma demokratycznego sposobu tworzenia prawa. Prowadzenie konsultacji społecznych to zbieranie informacji i opinii na temat przygotowywanego projektu np. ustawy, a więc krytyka może się pojawić. W oczywisty sposób mogą pojawić się również propozycje zmian co do treści projektowanych przepisów, ale takie konsultacje a lobbing to są dwie różne sprawy.
Jak podkreśla mec. Ciszek, prawdziwych platform cyfrowych jest mało i można je policzyć na palcach obu rąk i one próbują przekazać, że tworząc projekt ustawy MRPiPS nie wzięło pod uwagę specyfiki tej branży. Przykładowo - W tym projekcie zaproponowano kolejny tryb ustalania istnienia stosunku pracy, odrębny do tego wprowadzonego nowelizacją ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Nic więc dziwnego, że firmy pytają, czy faktycznie będzie tak, że jak inspektorom pracy nie uda się przekształcić umowy cywilnoprawnej na podstawie ustawy o PIP, to sięgną po tryb z ustawy o pracy platformowej - podkreśla mec. Przemysław Ciszek. Według niego, problem polega na tym, że projektowana ustawa ma wiele niedomówień. Na przykład bardzo szeroką definicję pracy platformowej. - Nawet serwis maszyn spełni definicję pracy platformowej, bo projektodawcy mylą pracę platformową ze zwykłą informatyzacją firmy i wprowadzeniem systemu przyjmowania zleceń. W ten sposób zagrożeni mogą być też np. taksówkarze, którzy oprócz wożenia pasażerów zainstalują sobie aplikację i w wolnym czasie, między kursami z pasażerami, będą przewozić np. jedzenie. Firmy wypowiadają się głośno, bo boją się, że uchwalone zostanie złe prawo, które uniemożliwi im prowadzenie działalności. Nawet ci przysłowiowi kurierzy, o których tak troszczy się resort, chcą pracować dla kilku firm. Sami chcą też decydować, czy będą pracowali godzinę na dobę czy pięć. Państwo powinno zatroszczyć się o to, by wykonywali pracę na bezpiecznym i sprawnym sprzęcie, a nie zmuszać ich do bycia zatrudnionym i pracy przez osiem godzin dziennie - wskazuje mec. Przemysław Ciszek.
