Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wywołało spore zaskoczenie, przedstawiając najnowszy projekt ustawy o ochronie sygnalistów (nr UC1). Wiele emocji wzbudza bowiem proponowane rozszerzenie katalogu naruszeń prawa (określonego w unijnej dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2019/1937 z 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii, którą projekt ustawy ma wdrożyć), o te dotyczące prawa pracy.
Czytaj również: Jest projekt ustawy o ochronie sygnalistów>>
Kłopotliwe rozszerzenie?
Chodzi o projektowany art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie sygnalistów, który wśród naruszeń prawa, wymienia te dotyczące prawa pracy.
- Zakres przedmiotowy ustawy został (...) rozszerzony o prawo pracy, rozumiane na gruncie projektowanej ustawy zgodnie z art. 9 par. 1 Kodeksu pracy jako: przepisy Kodeksu pracy oraz przepisy innych ustaw i aktów wykonawczych, określające prawa i obowiązki pracowników i pracodawców, a także postanowienia układów zbiorowych pracy i innych opartych na ustawie porozumień zbiorowych, regulaminów i statutów określających prawa i obowiązki stron stosunku pracy – podkreślają projektodawcy. I wyjaśniają, że rozszerzenie zakresu przedmiotowego ustawy o prawa pracy jest zasadne z uwagi na liczbę skarg wpływających do Państwowej Inspekcji Pracy (np. w 2022 r. wpłynęło 50 502 skarg, za zasadne uznano 27 895). - Szacuje się że część powyższych skarg zostanie uznana za informację o naruszeniu prawa po wejściu w życie ustawy – czytamy dalej.
Dr hab. Beata Baran-Wesołowska, radca prawny, partner w kancelarii Baran Książek Bigaj, pytana przez serwis Prawo.pl o to, czy ministerstwo wyszło poza zakres dyrektywy stwierdza, że postulaty dotyczące rozszerzenia katalogu możliwych zgłoszeń, pojawiające się w debacie publicznej, dotyczyły m.in. kwestii prawa pracy. - Projektodawca, dodając ten element, skorzystał z możliwości ujętej w dyrektywie, która dopuszcza poszerzenie zakresu zgłoszeń ponad unijnie przyjęty katalog – mówi dr hab. Beata Baran-Wesołowska. I zaznacza, że część państw członkowskich UE zdecydowała się na ten krok. - W Belgii rozszerzono implementację dyrektywy w zakresie przedmiotowym i dodano tzw. social frauds, w których mieszczą się także naruszenia z zakresu prawa pracy. Również Irlandia zdecydowała objąć kwestie prawa pracy zakresem zgłaszania nieprawidłowości. Tym samym, nie jesteśmy wyjątkiem na tle europejskim. Kraje implementujące dyrektywę podeszły do tego zagadnienia zgoła odmiennie, np. Łotysze wciągnęli do katalogu możliwych zgłoszeń zagadnienia dotyczące zagrożeń budowlanych – wskazuje dr hab. Baran-Wesołowska.
Będą same problemy?
Zdaniem Katarzyny Siemienkiewicz, eksperta ds. prawa pracy Pracodawców RP, rozszerzenie zakresu naruszeń, które będą podlegały zgłoszeniu w ramach projektowanej ustawy o ochronie sygnalistów, o te dotyczące prawa pracy, będzie rodziło problemy. – O tym też była mowa na ostatnim posiedzeniu zespołu ds. prawa pracy Rady Dialogu Społecznego. Strona pracodawców zgłaszała, że Ministerstwo Rodziny Pracy i Polityki Społecznej poinformowało, iż opiniowanie projektu będzie odbywało się na etapie parlamentarnym, bo rząd przekaże projekt od razu do Sejmu. Oczywiście powodem jest opóźnienie we wdrażaniu prawa unijnego i naliczane kary, ale nie można też zapominać, że w projekcie zaszły istotne zmiany. Samo pojęcie naruszeń dotyczących prawa pracy jest bardzo szerokie i może obejmować mobbing oraz dyskryminację. Bardzo często pracodawcy mają swoje procedury w firmie, np. wewnętrzną politykę antymobbingową, i ten projekt nie rozstrzyga w jakim trybie trzeba będzie rozpatrywać to naruszenie: czy to będzie naruszenie według ustawy o ochronie sygnalistów, czy może według wewnętrznej procedury pracodawcy. Tak więc będziemy mieli dualizm trybów dotyczących jednego zdarzenia. Samo już objęcie osoby zgłaszającej naruszenie ochroną, zwiększy liczbę osób chronionych – wskazuje Katarzyna Siemienkiewicz. Zwraca przy tym uwagę, że sama dyrektywa nie mówi stricte o prawie pracy. – Dyrektywa to dopuszcza, ale przede wszystkim celem dyrektywy jest ochrona interesu publicznego, a nie relacji prawa prywatnego – podkreśla Siemienkiewicz. I dodaje: - Niektóre kraje, które zdecydowały się rozszerzyć katalog naruszeń o prawo pracy, wybrały tylko określone zagadnienia, które będą mogły być zgłaszane, a nie całe prawo pracy, jak to zostało zapisane w naszym projekcie, gdzie będzie przecież chodziło nie tylko o kodeks pracy, ale także o inne przepisy dotyczące zatrudnienia pracowniczego.
Jak zauważa ekspert ds. prawa pracy Pracodawców RP, nie każdy pracownik zna biegle przepisy prawa pracy, więc może się zdarzyć, że zgłosi on jako naruszenie coś, co tym naruszeniem nie będzie, jednak samo zgłoszenie uruchomi machinę tej procedury. – Jeżeli zaistnieją sytuacje sporne w zakładach pracy, to pracownicy prawdopodobnie będą od razu zgłaszali to jako naruszenie, co spowoduje duże obciążenie dla firm – twierdzi Katarzyna Siemienkiewicz.
Na brak konsultacji tego projektu z partnerami społecznymi zwraca uwagę także Robert Lisicki, radca prawny, dyrektor Departamentu Pracy Konfederacji Lewiatan. Jak mówi, pracodawców zaskoczyło, iż na tak zaawansowanym etapie prac nad projektem ustawy, wprowadzane są zasadnicze zmiany w kluczowym jego aspekcie, tj. katalogu spraw objętych zgłoszeniem. I twierdzi, że rozszerzenie katalogu spraw objętych procedurą zgłoszenia o kwestie prawa pracy nie jest zasadne i budzi zastrzeżenie po stronie pracodawców. - W naszej ocenie zagadnienia prawa pracy nie powinny być obligatoryjnym elementem procedury zgłoszenia. Wynika to ze specyfiki prawa pracy, jego bardzo szerokiego zakresu regulacji (Kodeks pracy, kilkanaście ustaw oraz dziesiątki rozporządzeń) oraz przewadze spraw o charakterze indywidulanym. Z powyższych względów ustawodawca unijny nie zdecydował się na uwzględnienie prawa pracy w art. 2 ust. 1 lit a) dyrektywy, tj. katalogu dziedzin objętych zgłoszeniem. Zgłoszenie ma dotyczyć takich aspektów jak: zamówienia publiczne, rynki finansowe, przeciwdziałanie praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu czy bezpieczeństwa produktów i ich zgodności z wymogami – podkreśla Robert Lisicki. I dodaje: - Takie rozwiązanie podważa dotychczasowe instytucje z obszaru prawa pracy służące ochronie interesów pracowników. Mamy tu na uwadze, w szczególności, instytucję: związków zawodowych, społeczną inspekcję pracy, służbę bhp czy funkcjonujące często wewnętrzne procedury zgłaszania problemów w zakresie prawa pracy, antymobbingowe, antydyskryminacyjne. Wraz z rozszerzeniem zakresu procedury zgłoszeń naruszeń prawa, wewnętrzne procedury dedykowane prawu pracy nie będą miały uzasadnienia.
W opinii Lisickiego, można spodziewać się licznych zgłoszeń w zakresie prawa pracy, co po pierwsze - będzie stanowić duże obciążenie administracyjne w zakresie rejestrowania i procedowania tych zdarzeń, a po drugie - może skutkować znacznym wzrostem osób uzyskujących status sygnalisty ze wszystkimi tego konsekwencjami/uprawnieniami (ochrona przed środkami odwetowymi). Sygnalista podlega bowiem ochronie określonej w przepisach rozdz. 2 ustawy od chwili dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego, pod warunkiem że miał uzasadnione podstawy sądzić, że informacja będąca przedmiotem zgłoszenia lub ujawnienia publicznego jest prawdziwa w momencie dokonywania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego i że stanowi informację o naruszeniu prawa. - Instytucja zgłoszenia naruszeń prawa będzie w praktyce wykorzystywana do adresowania nie tyle działań sprzecznych z prawem, co wszelkich wątpliwości pojawiających się na tle prawa pracy. Nie temu ma służyć procedura zgłaszania naruszeń prawa - przekonuje. I zauważa, że każde wystąpienie, skarga, o ile osoba zgłaszająca ma uzasadnione podstawy do podejrzenie naruszenia przepisów (naruszenie nie jest jeszcze stwierdzone), kierowana do PIP będzie traktowania jako zgłoszenie zewnętrzne. Z czym również wiąże się nabycie statusu sygnalisty.
Także Katarzyna Łażewska-Hrycko, główny inspektor pracy, zgłosiła w tej kwestii poważne zastrzeżenia. Jej zdaniem, wprowadzenie tak istotnej zmiany bez możliwości uprzedniego omówienia jej w ramach konsultacji i wskazania na jej konsekwencje nie może być uznane za właściwe dla prawidłowego funkcjonowania tej regulacji prawnej i tym samym sprawnego działania organów PIP. Poza tym nie jest jasne według jakich kryteriów część skarg składanych do PIP zostanie uznana za informację o naruszeniu prawa. - Jak rozgraniczyć sygnalistę w rozumieniu projektowanej ustawy, od osoby składającej skargę pracowniczą? Wątpliwości w tym kontekście budzi stosowanie przepisów ustawy do zgłaszania naruszeń przepisów prawa pracy dotyczących bezpośrednio skarżącego. Obecnie bowiem przedmiotem skargi pracowniczej jest naruszenie przepisów prawa pracy, w tym bezpieczeństwa i higieny pracy oraz legalności zatrudnienia, dotyczące bezpośrednio skarżącego. W przypadku zaś skargi wnoszonej w imieniu innej osoby, wymagana jest zgoda osoby, na rzecz której wnoszona jest skarga – przekonuje GIP.
Sprawdź również książkę: Zgłaszanie nieprawidłowości. Whistleblowing w praktyce >>
O ścieżce zdecyduje sygnalista
Dr hab. Beata Baran-Wesołowska nie ma wątpliwości, że w sytuacji wejścia w życie ustawy w kształcie zaproponowanym w projekcie z dnia 26 lutego, to do decyzji pracownika-sygnalisty pozostaje wybór ścieżki zgłoszenia (o ile nie dokona go kanałem wewnętrznym) - czy skieruje je do PIP, czy do RPO. - Należy mieć jednakże na uwadze fakt, iż RPO sam co do zasady nie prowadzi postępowań wyjaśniających, lecz kieruje zgłoszenia do właściwych organów. W zakresie naruszeń prawno-pracowniczych z dużą dozą prawdopodobieństwa można wskazać, że będzie to właśnie PIP. Sytuacja ta może jednak ulec skomplikowaniu, gdy naruszenie wypełnia także znamiona naruszeń praw człowieka - np. dotyczy wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobodnego zrzeszania się w związkach zawodowych (ujęte np. w art. 22 MPPOiP), a sygnalista zgłosił je równolegle do RPO i PIP. Wówczas odmiennie będzie kształtowała się sytuacja pracodawców z sektora prywatnego i publicznego. W stosunku do tych pierwszych, RPO nie posiada narzędzi kontrolnych. W stosunku do tych drugich, jeśli Rzecznik zdecyduje się podjąć sprawę, może skorzystać z szerokiego wachlarza działań, m. in. może zbadać sprawę na miejscu bez uprzedzenia – mówi dr hab. Beata Baran-Wesołowska. I dodaje: - Tak więc, publiczny pracodawca, którego dotyczy sprawa powinien liczyć się z możliwością dwóch ścieżek proceduralnych toczących się przed dwoma odrębnymi organami, ponieważ podmiotem wytypowanym przez projektodawcę rozpatrującym zgłoszenia zewnętrzne z zakresu praw człowieka jest właśnie Rzecznik.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
