Czy ustawa o PIP wyłączy stosowanie k.p.a. przez inspekcję pracy?

Podpisana w czwartek przez Karola Nawrockiego nowela ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wprowadzi chaos, bo - jak przekonują prawnicy - zamiarem ustawodawcy było stosowanie całego Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile nie ma przepisu szczególnego, który mogłaby stosować PIP. Nie mają wątpliwości, że legislacyjnie przepis nie jest prawidłowy. Nie jest też spójny z wykładnią literalną i celowościową oraz z zasadami techniki prawodawczej. Nie brakuje też głosów, że jeśli był to zabieg celowy, to bardzo niebezpieczny. A jeśli jest niecelowy - to był nieprzemyślany i powinien zostać usunięty z ustawy, bo wywoła więcej szkody niż pożytku.

Chodzi o ustawę z dnia 11 marca 2026 r. o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 2250), którą w czwartek podpisał prezydent Karol Nawrocki oraz w trybie kontroli następczej skierował do Trybunału Konstytucyjnego. A dokładnie jej art. 1 pkt 2, czyli zmiany w art. 11 ust. 1 ustawy o PIP i dodawany nowy ust. 7a. Na jego podstawie w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub przepisów dotyczących legalności zatrudnienia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy będą uprawnione do stwierdzania, w drodze decyzji, istnienia stosunku pracy, w sytuacji kiedy zawarto umowę cywilnoprawną lub kiedy osoba faktycznie świadczy pracę za wynagrodzeniem w warunkach, w których zgodnie z art. 22 par. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy powinna być zawarta umowa o pracę, przy czym warunkiem wydania decyzji jest niewykonanie polecenia, o którym mowa w ust. 2 pkt 2. Problematyczne jest jednak dodane w trakcie drugiego czytania w Sejmie zdanie: Art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się.

Poprawkę tę zgłosił klub parlamentarny Centrum. - Poprawka ma na celu zastosowanie do postępowań administracyjnych zakończonych decyzją o przekształceniu pozornej umowy cywilnoprawnej w umowę o pracę art. 10 k.p.a. Zgodnie z przywołanym artykułem organy administracji publicznej obowiązane są m. in. zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów materiałów oraz zgłoszonych żądań - napisał w uzasadnieniu do poprawki poseł Mirosław Suchoń, przewodniczący klubu.

Poprawkę o podobnej treści zgłosił też klub parlamentarny Koalicji Obywatelskiej, a podpisała się pod nią poseł Joanna Frydrych, wiceprzewodnicząca klubu.

Teraz wszyscy zastanawiają się, czy przepis ten wyłączy stosowanie całego Kodeksu postępowania administracyjnego.

Czytaj również: Polecenie inspektora pracy nie zawsze zakończy się decyzją>>

Pośpiech był taki, że nikt nie słuchał legislatorów w Sejmie i w Senacie

11 marca 2026 r., na posiedzeniu sejmowej Komisji Polityki Społecznej i Rodziny, na którym były zgłoszone poprawki do projektu ustawy w trakcie II czytania w Sejmie, na tę kwestię uwagę zwracała Katarzyna Abramowicz, legislator w Biurze Legislacyjnym Kancelarii Sejmu. - Szanowni państwo, do tej poprawki mamy uwagę legislacyjną. Zgodnie z techniką w punktach nie dodajemy nowego zdania, więc tego zdania „Art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się” w tym miejscu nie powinniśmy dodawać. Dwa, że w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy, z tego co wiem, posługujemy się pełnymi tytułami ustaw, natomiast naszym zdaniem ten dopisek jest zbędny, bo stosowanie K.p.a. wynika z art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy - powiedziała Katarzyna Abramowicz.

Przy pozytywnym stanowisku Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej poprawkę w głosowaniu poparło 15 posłów, przeciw był jeden, a wstrzymało się 12 osób. Poprawka uzyskała więc pozytywną rekomendację komisji a potem Sejmu.

Także w Senacie Biuro Legislacyjny Kancelarii Senatu starało się zwrócić uwagę na ten przepis. Pierwszą z kwestii, która budziła wątpliwości dotyczyła właśnie  art. 1 pkt 2 lit. b, tj. art. 11 ust. 1 pkt 7a dodawany do ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. – W tym przepisie, w następstwie poprawki w drugim czytaniu w Sejmie, dodano przepis, w którym stwierdzono, że stosuje się art. 10 k.p.a. Ten przepis stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. To, że k.p.a. znajdzie czy znajduje zastosowanie w sprawach prowadzonych przez Państwową Inspekcję Pracy, wynika z ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, konkretnie z art. 12 tej ustawy. Zatem w naszej ocenie dodanie tego dodatkowego zdania informacyjnego, po pierwsze, jest zbędne, po drugie, może wprowadzać w błąd. Chodzi o to, że mogą się pojawić takie wątpliwości, że skoro należy stosować art. 10, to co z pozostałymi zasadami, co np. z art. 11 k.p.a., który mówi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Dodatkowo tutaj należy wskazać, że posłużono się nie do końca prawidłową techniką legislacyjną, ponieważ tu doszło do takiego doklejenia zdania drugiego w ramach przepisu zawierającego wyliczenie. Taki przepis zawierający wyliczenie to jest po prostu zdanie, tylko ono jest dosyć rozbudowane, tak że mamy tutaj do czynienia z taką sytuacją, że w zdaniu jest jeszcze jakby dodatkowo dodane drugie zdanie – mówiła 12 marca, na posiedzeniu senackiej Komisji Rodziny, Polityki Senioralnej i Społecznej, Iwona Kozera-Rytel, główny legislator w Biurze Legislacyjnym w Kancelarii Senatu.

Ale i jej głos został zignorowany. Komisja - na wniosek Magdaleny Biejat, wicemarszałek Senatu (Lewica) przyjęła ustawę bez poprawek, a Senat jeszcze tego samego dnia podjął uchwałę o przyjęciu ustawy bez poprawek. Teraz okazuje się, że rację mieli legislatorzy.

Czytaj również: 

Lewica prze do jak najszybszego uchwalenia nowelizacji ustawy o PIP>>

Projekt zmian w ustawie o PIP z 63 poselskimi poprawkami>>

Przepis nieprzemyślany a wręcz niebezpieczny – przyniesie więcej szkody niż pożytku

Sprawa okazuje się na tyle ważna, że do kwestii realizacji interesów stron odniosła się prof. dr hab. Hanna Knysiak-Sudyka, kierownik Katedry Postępowania Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, specjalistka w zakresie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, w trakcie Międzyuczelnianej Konferencji „Ustalenie istnienia stosunku pracy i decyzja okręgowego inspektora pracy a przepisy postępowania administracyjnego i cywilnego w projekcie zmian do ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy”. - Zaniepokoił mnie bardzo art. 11 ust. 1 pkt 7a in fine, na końcu brzmienia przepisu, gdzie w pewnym momencie, bo nie od razu, pojawiło się sformułowanie „Artykuł 10 kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się”. Wydawałoby się, że wspaniale. Art. 10 kreuje zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, wskazuje na obszary, w których ta zasada winna być realizowana – szczególnie powinna ona być realizowana w całym toku postępowania. Wskazuje też na dopuszczalne wyjątki, jeżeli chodzi o realizacje tej zasady. Ale powstaje jedno podstawowe pytanie: skoro mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym, w którym z art. 1 k.p.a. wynika, że przepisy tej ustawy stosuje się, o ile nie ma przepisów szczególnych, które inaczej rozwiązują pewne kwestie, takich przepisów szczególnych nowelizacja przewiduje cały szereg (np. przewiduje elementy decyzji ustalającej istnienie stosunku pracy w sposób odrębny, co ma swoje uzasadnienie, bo to stosunek pracy wyznacza elementy, które musi mieć decyzja), to po co to wskazanie. Przecież powinno być sprawą oczywistą, że stosuje się wszystkie zasady ogólne  k.p.a. - powiedziała prof. Hanna Knysiak-Sudyka.

W jej opinii, brak tego przepisu niczym by nie szkodził. Natomiast jego zamieszczenie powoduje pytanie, a dlaczego art. 10. - Czy to oznacza a contrario, że pozostałych zasad ogólnych postępowania administracyjnego nie stosuje się – pytała. Zaraz też dodała: - Nie dopuszczam do mojej świadomości, i prawniczej i administratywisty, że mogłoby się tak stać, że wszystkich zasad ogólnych nie stosowalibyśmy w tego rodzaju postępowaniu. Ale moja wyobraźnia po latach funkcjonowania w takim a nie innym systemie prawnym i śledzenia różnych nowelizacji, podpowiada, że nie jestem do końca przekonana, że to nie jest zabieg celowy. A jeśli jest to zabieg celowy, to bardzo niebezpieczny. A jeśli jest niecelowy, to jest nieprzemyślany. W związku z tym sugerowałabym rezygnację z tego zapisu, który wywoła więcej szkody niż pożytku.

Tego samego zdania są praktycy. - Dodanie stwierdzenia, że art. 10 K.p.a. stosuje się, jest nie tylko niepotrzebne, ale co gorsze, wprowadza w konfuzję. Czy to znaczy, że przy wydawaniu decyzji przez inspektora nie stosuje się innych zasad z K.p.a., a tylko tę jedną? A może, że zasady udziału stron nie stosuje się na innych etapach postępowania, a jedynie przy wydawaniu decyzji? Przecież zasady z K.p.a. powinny mieć zastosowanie do całego postępowania i w pełnym zakresie – zauważa Magdalena Januszewska, radca prawny z Kancelarii Januszewska, specjalizująca się w prawie pracy i zabezpieczenia społecznego.

Legislacyjny potworek

- Wskazywaliśmy na to w trakcie prac nad projektem ustawy w Parlamencie. Wątpliwości co do tego sformułowania miało też Biuro Legislacyjne Kancelarii Senatu – mówi serwisowi Prawo.pl Joanna Torbé-Jacko, adwokatka z kancelarii adwokackiej Joanna Torbé-Jacko & Partnerzy, ekspertka BCC ds. prawa pracy i ubezpieczeń społecznych. Jak podkreśla, zamiarem ustawodawcy nie było wyłączenie stosowania pozostałych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz podkreślenie wagi tego przepisu i jego znaczenia. – Wpisywanie jednak, że art. 10 k.p.a. stosuje się, jest działaniem, które wprowadza chaos, bo zamiarem ustawodawcy było stosowanie całego Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile nie ma przepisu szczególnego, który mogłaby stosować Państwowa Inspekcja Pracy – podkreśla mec. Joanna Torbé-Jacko.

- To jest tautologia, czyli powtarzanie tego, do czego jest zobowiązana inspekcja pracy w trakcie kontroli. Wpisywanie tego do przepisów ma na celu podkreślenie do czego są zobowiązane organy: do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, czyli tej słynnej woli stron – mówi Katarzyna Kamecka, ekspert ds. prawa Polskiego Towarzystwa Gospodarczego. Jej zdaniem, przepis jest odpowiedzią na wątpliwości, że decyzje PIP będą wydawane automatycznie, bez badania i uwzględniania woli stron.

- Legislacyjnie ten przepis nie jest prawidłowy. Nie jest spójny z wykładnią literalną i celowościową oraz z zasadami techniki prawodawczej – uważa Katarzyna Kamecka. I dodaje: - Czasem, gdy ustawodawca chce coś uwydatnić, wychodzi potworek legislacyjny. Ten przepis jest niepotrzebny.

W opinii Katarzyny Kameckiej, to jest przykład nieprawidłowego formułowania prawa. - Znając tło procedowania tej regulacji, jestem w stanie domyślić się, co ustawodawca miał na myśli. Ci, którzy tego nie wiedzą, mogą mieć problem z jego interpretacją - zaznacza.  

Będzie kontrola następcza, a dlaczego nie prewencyjna?

Na wieść o podpisaniu ustawy przez prezydenta i skierowaniu jej do TK w trybie kontroli następczej zareagowała Federacja Przedsiębiorców Polskich. - Jako Federacja Przedsiębiorców Polskich w większości zgadzamy się z uzasadnieniem przedstawionym przez Prezydenta do jego decyzji w sprawie nowelizacji ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, w którym wskazał, że ustawa przyznaje PIP nadmierne uprawnienia. Zgadzamy się również, że pracujący powinni korzystać z szerszej ochrony, zwłaszcza w zakresie podlegania ubezpieczeniom społecznym. Dlatego też, już od 2018 r., stale postulowaliśmy wprowadzenie pełnego oskładkowania umów zlecenia na takich samych zasadach, jakie obecnie stosowane są względem umów o pracę. Takie rozwiązanie nie tylko zwiększałoby ochronę zatrudnionych, ale również wyrównywałoby warunki konkurencyjne dla przedsiębiorstw funkcjonujących na rynku, w tym również w obszarze zamówień publicznych, który pozostaje jednym z kluczowych segmentów rynku – napisał Marek Kowalski, przewodniczący FPP. Zaraz też dodał: - Nie rozumiemy jednak, dlaczego, mimo tak wielu wątpliwości co do potencjalnych skutków nowelizowanej ustawy o PIP, prezydent nie zdecydował się na skierowanie jej do Trybunału Konstytucyjnego w trybie kontroli prewencyjnej.

Zaznaczył przy tym, że rozwiązanie problemu segmentacji polskiego rynku pracy można osiągnąć jedynie poprzez usunięcie przyczyn tego stanu rzeczy, czyli preferencyjnego opodatkowania i oskładkowania niestandardowych form zatrudnienia w stosunku do umów o pracę. Rozwiązanie oparte na nowelizacji ustawy o PIP stanowi natomiast walkę jedynie z objawami tego problemu, a nie dotyka jego fundamentalnej przyczyny.