Chodzi o art. 15zzs i art. 15zzr ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa w sprawie COVID-19).
Przepisy te zawieszały bieg terminów procesowych i sądowych oraz administracyjnych w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii koronawirusa. W ten sposób niespodziewanie obywatele zyskali więcej czasu na przygotowanie np. odwołania od decyzji naczelnika urzędu skarbowego, uzupełnienie wniosku czy opłacenie w żądanej przez organ wysokości opłaty za wydanie interpretacji podatkowej albo złożenie zastrzeżeń do protokołu w postępowaniach karnych skarbowych. Spokojni byli też ci, którzy sądzili, że 30-dniowy termin na złożenie skargi do sądu administracyjnego od decyzji dyrektora izby administracji skarbowej nie biegnie i że mogą ją bez pośpiechu przygotowywać w oczekiwaniu na odwołanie stanu epidemii.
Rząd jednak postanowił „odmrozić” bieg terminów od 24 maja 2020 r. Zapomniał tylko poinformować o tym obywateli. W efekcie wielu osobom termin na podjęcie czynności prawnej w ich konkretnej sprawie po prostu już minął.
Czytaj w LEX: Sprawy pilne a bieg terminów procesowych i sądowych w czasie pandemii >
Sprawdź również książkę: Tarcza antykryzysowa. Szczególne rozwiązania w prawie podatkowym, rozliczeniach ZUS i wybranych aspektach prawa pracy związane z COVID-19 >>
Autor poprawki poszukiwany
Uchylenie art. 15zzs i art. 15zzr zaproponował rząd w autopoprawce do projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (druk sejmowy nr 344 i 344-A). Jako jej uzasadnienie podano: zmiana ma charakter porządkujący.
Czytaj w LEX: Odwieszenie terminów procesowych w tarczy 3.0 – konsekwencje prawne >
W dokumentach z procesu legislacyjnego, dostępnych obecnie na stronie Rządowego Centrum Legislacji, nie ma informacji o autorze tej propozycji. - Autopoprawka do projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (druk sejmowy 344A) zawarta w pkt 2 lit. b, była przedmiotem szerokiej dyskusji z przedstawicielami ministerstw, w tym przede wszystkim z Ministerstwem Rozwoju i Ministerstwem Sprawiedliwości, i została przyjęta przez Radę Ministrów – poinformowało nas Centrum Informacyjne Rządu.
Z kolei Ministerstwo Finansów, które zapytaliśmy o to, czy zabiegało o odmrożenie terminów i jaki był udział resortu w pracach nad poprawką, poinformowało, że nie przedstawiło tej propozycji. Zapewniło przy tym, że „uchylane przepisy oddziaływały na wiele sfer działalności państwa, w tym na działalność sądów i organów administracji publicznej, pozostających w zakresie właściwości wielu resortów”. - Przedstawiona propozycja zmiany stanowiła wynik uzgodnień pomiędzy wszystkimi resortami i była związana z planami stopniowego odmrażania gospodarki oraz przywracaniem zdolności do podejmowania działalności w pełnym zakresie przez sądy i organy administracji publicznej. W uzgodnieniach tych uczestniczyło również Ministerstwo Finansów, które nie zgłaszało uwag do przedstawionej w autopoprawce propozycji uchylenia wskazanych przepisów – twierdzi MF.
Zobacz procedurę w LEX: Rozpoczęcie lub kontynuowanie biegu terminów procesowych w postępowaniach cywilnych w związku z ogłoszonym stanem epidemii z powodu COVID-19 >
Epidemia jest, a przepisy mimo to uchylono
- Przepisy uchylono, chociaż stan epidemii, który był podstawą ich zawieszenia lub przerwania, nadal obowiązuje, bo oficjalnie nie został odwołany – zauważa Przemysław Hinc, doradca podatkowy z kancelarii PJH Doradztwo Gospodarcze. I dodaje: - Wielu obywateli mogło tej zmiany nawet nie zauważyć, bo po pierwsze zakodowali sobie, że mają „pilnować” momentu, w którym zostanie odwołany stan epidemii, a po drugie – przepisy uchylono nie poprzez zmianę ustawy, która je wprowadziła, tylko ustawą z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2.
Zobacz procedurę w LEX: Uchylenie wstrzymania bądź zawieszenia biegu terminów procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym w trakcie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 >
Jak tłumaczy doradca podatkowy, osoby te, nieświadome uchylenia przepisów zawieszających bieg terminów, mogą więc oczekiwać na ziszczenie się warunku stanowiącego podstawę zawieszenia lub przerwania biegu terminów i zakładać, że dopiero wówczas (w ciągu 7 dni od ich zakończenia – jak stanowiły przepisy art. 15zzs i art. 15zzr podejmą określone czynności). Tymczasem na skutek uchylenia tych przepisów terminy „ruszyły”, ale wiele osób i firm może do dziś nie zdawać sobie z tego sprawy. Tak może być, gdyż w postępowaniu administracyjnym, w tym również podatkowym – przed organami I lub II instancji - oraz przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, strona nie ma obowiązku działania przez profesjonalnego pełnomocnika.
Czytaj w LEX: Bieg terminu przedawnienia roszczeń w dobie epidemii >
Zdaniem Przemysława Hinca, organy administracji publicznej miały w takiej sytuacji obowiązek poinformować o tym każdego obywatela, w którego sprawie terminy ruszyły, zwłaszcza gdy wzywały do dokonania określonej czynności i wyznaczały na to termin. – Taki obowiązek nakłada na nie konstytucja, a w wymiarze praktycznym zasada informowania stron wynikająca z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) oraz art. 121 par. 2 Ordynacji podatkowej. A z tego obowiązku organy się nie wywiązały – podkreśla Przemysław Hinc.
Jak twierdzi, wprawdzie zawieszenie biegu terminów lub ich przerwanie nastąpiło z mocy prawa i tak samo zostały one wznowione, ale na organach ciąży nie tylko obowiązek prawidłowego rozpatrzenia sprawy, lecz także umożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, co wynika z art. 10 par. 1 K.p.a. oraz art. 123 par. 1 ordynacji. Organy administracji powinny działać w taki sposób, by pogłębiać zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 8 par. 1 K.p.a. i art. 121 par. 1 ordynacji). - Brak powiadomienia stron o podjęciu na nowo zawieszonych postępowań, w tym przede wszystkim o ponownym „uruchomieniu” terminów w taki sposób, w jaki się to odbyło, z całą pewnością budowaniu takiego zaufania nie służy – mówi Hinc. Według niego, obywatele wskutek uchylenia przepisów art. 15zzs i art. 15zzr mogą zostać pozbawieni prawa do złożenia odwołania od decyzji lub skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ich podania mogą nie zostać rozpoznane, bo np. nie uzupełnili w terminie braków formalnych, a zastrzeżenia do protokołów kontroli nie zostaną rozpatrzone, bo mogą wpłynąć po terminie do ich wniesienia.
Sprawdź również książkę: Tarcza antykryzysowa. Szczególne rozwiązania w prawie podatkowym, rozliczeniach ZUS i wybranych aspektach prawa pracy związane z COVID-19 >>
- Przed 15 maja 2020 r. organy kierowały do stron pisma lub wezwania opatrzone pouczeniem, którego treść jednoznacznie wskazywała na to, jaki jest ustawowy termin dla dokonania określonej czynności, np. 7 dni. Informowały przy tym, że dokonanie tej czynności po tym terminie, ale w czasie stanu epidemicznego lub stanu epidemii, jest uznawane za dokonane w terminie. Dalej wyjaśniały, że jeśli jednak strona nie zdąży w tym czasie dokonać czynności, to będzie mogła ją wykonać nawet później, byle w czasie trwania stanu epidemii lub stanu epidemicznego, a najdalej w ciągu 7 dni od ustania tych stanów. Wówczas termin też będzie zachowany - twierdzi Hinc.
Według niego, to było jak najbardziej zgodne z prawem. Jednak, jak się okazało, dawało to stronie złudne przekonanie o przewidywalności prawa co do jej praw i obowiązków. - Pouczenie to nie było wówczas błędne, ale ostatecznie wprowadziło w błąd na skutek wejścia w życie przyjętej przez Sejm i podpisanej przez prezydenta ustawy zmieniającej, uchylającej te dwa przepisy – dodaje. Jego zdaniem, tym, którym terminy już upłynęły jedynym rozwiązaniem pozostaje wniesienie podania o przywrócenie terminu, który upłynął i dokonanie czynności, która na czas nie została wykonana, np. wraz z wniesieniem odwołania od decyzji naczelnika urzędu skarbowego do dyrektora izby administracji skarbowej należy złożyć wniosek o przywrócenie terminu i odpowiednio go uzasadnić.
Czytaj w LEX: Zmiany biegu terminów w tzw. tarczy antykryzysowej w związku z koronawirusem - konsekwencje prawne >
- Uchylenie po cichu i bez rozgłosu art. 15zzs i art. 15zzr ustawy w sprawie COVID-19, pomimo wciąż trwającej epidemii, to dowód na to, że ktoś zdał sobie sprawę z tego, że dalsze zawieszenie biegu terminów procesowych, administracyjnych i materialnych tylko spowoduje zaległości i spiętrzenie spraw. Był więc to bez wątpienia przemyślany ruch, który na pewno nie miał na względzie interesów obywateli. Przecież wiadomo, że tylko nieliczni pójdą do sądów walczyć o przywrócenie terminów, w przypadku gdy trwająca pandemia uniemożliwiała im ich dotrzymanie. Gros osób, po prostu da sobie spokój – uważa Józef Banach, radca prawny, partner z kancelarii InCorpore Banach Szczypiński i Partnerzy. I dodaje: - Dziś organy działają pełną parą poza tym, że w rzeczywistości trudno się z nimi zobaczyć.
Czytaj w LEX: Wydłużenie terminów w procedurach skarbowych w trakcie epidemii koronawirusa >
Jest powód do przywrócenia terminu
Zdaniem Doroty Szubielskiej, radcy prawnego, kierującej praktyką podatkową kancelarii Radzikowski Szubielska i Wspólnicy, przepisy tarcz antykryzysowych, jak chociażby art. 15zzs i art. 15zzr ustawy w sprawie COVID-19, są niejasne, naruszają wynikającą z art. 2 konstytucji zasadę poprawnej legislacji i mogą wprowadzać obywateli w błąd. – Ustawodawca używa pojęcia odroczenie terminu i nie wiadomo, czy odnosi się to tylko do terminów procesowych, czy również do terminów prawa materialnego. Tak się nie tworzy norm, które wkraczają w sferę praw i obowiązków obywateli. Dlatego ci, którzy nie wnieśli we właściwym terminie środków zaskarżenia, powinni skorzystać z instytucji przywrócenia terminu, wskazując na niejasność przepisów i możliwość błędnego ich rozumienia – podkreśla mec. Szubielska.
Zwraca przy tym uwagę, że odroczyć czy zawiesić można tylko postępowania, które trwają. – Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję np. dyrektora izby administracji skarbowej jest podjęciem nowego postępowania. Bo postępowanie sądowe jest innym postępowaniem niż to, które toczyło się przed organami podatkowymi. Jeśli więc w międzyczasie minął 30-dniowy termin na zaskarżenie decyzji dyrektora do sądu administracyjnego, bo obywatel nie wiedział, że terminy na nowo ruszyły po uchyleniu art. 15zzs i art. 15zzr ustawy w sprawie COVID-19, to powinien wystąpić do sądu o przywrócenie terminu do złożenia skargi argumentując, że niejasna regulacja w rzeczywistości pozbawiła go prawa do sądu – mówi mec. Dorota Szubielska.
Pułapek, na które trzeba uważać, jest więcej
Niestety, wszystkie ustawy w ramach tzw. tarczy antykryzysowej zawierają kilkadziesiąt różnych terminów. Wiele z nich odnosi się wprost do stanu epidemicznego (a czasami stanu zagrożenia epidemicznego), stanu epidemii, a nawet – jak art. 15zzzzzi ustawy w sprawie COVID-19 dotyczący utrzymania ważności zaświadczeń potwierdzających kwalifikacje z zakresu kwalifikowanej pierwszej pomocy - stanu klęski żywiołowej czy stanu nadzwyczajnego (art. 100 ustawy w sprawie COVID-19 w wersji z 31 marca). Ustawodawca nie był tu zresztą konsekwentny i w różnych przepisach mowa jest albo tylko o stanie epidemii, albo o stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Rozumienia przepisów nie ułatwia zresztą samo ich brzmienie. Dobrym tego przykładem jest art. 15zj dotyczący wydłużenia terminów w zakresie zatwierdzenia rozliczenia dotacji. Przepis ten stanowi, że w związku z realizacją zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 zatwierdzenie rozliczenia dotacji w zakresie rzeczowym i finansowym, o którym mowa w art. 152 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, powinno nastąpić w terminie 60 dni od dnia jego przedstawienia, a w przypadku dotacji na realizację zadania za granicą - 120 dni od dnia jego przedstawienia.
Czytaj w LEX: Prawa i obowiązki pełnomocników procesowych w praktyce w związku z koronawirusem >
Z kolei przepis dotyczący zwrotu wpłat przekazanych na Turystyczny Fundusz Gwarancyjny (art. 13 ust. 2) przewiduje, że przedsiębiorca turystyczny może wystąpić o ten zwrot „nie później niż w terminie 60 dni od dnia odstąpienia od umowy lub rozwiązania umowy, o których mowa w ust. 1”. Przy czym co ważne, odstąpienie od umowy lub rozwiązanie umowy musi pozostawać „w bezpośrednim związku z wybuchem epidemii wirusa SARS-CoV-2” (ust. 1).
Innym przykładem może być art. 15zzzw regulujący kwestię przedłużenia ważności dokumentów, uprawnień i wpisów związanych z kierowaniem pojazdami. Zgodnie z nim, dokumenty, których ważność upływa w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ważność tych dokumentów, uprawnień i wpisu ulega przedłużeniu „do dnia upływu 60 dni od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, w zależności od tego, który z nich zostanie odwołany później”.
W podobny sposób przedłużono też ważność orzeczeń lekarskich wydanych w ramach wstępnych, okresowych i kontrolnych badań lekarskich (art. 31m) - do upływu 60 dni od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii oraz zawieszano wykonywanie badań okresowych pracowników, kierowców wykonujących przewóz drogowy oraz maszynistów w przypadku ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. W tym ostatnim przypadku – jak mówi art. 12 ust. 2 ustawy w sprawie COVID-19 z 31 marca - po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego, w przypadku gdy nie zostanie ogłoszony stan epidemii albo po odwołaniu stanu epidemii, pracodawca i pracownik są obowiązani niezwłocznie podjąć wykonywanie zawieszonych obowiązków, o których mowa w ust. 1, i wykonać je w okresie nie dłuższym niż 60 dni od dnia odwołania danego stanu.
Sprawdź również książkę: Tarcza antykryzysowa. Szczególne rozwiązania w prawie podatkowym, rozliczeniach ZUS i wybranych aspektach prawa pracy związane z COVID-19 >>
Do tego dochodzą różne długości terminów – 60 dni, 90 dni 120 dni, a nawet 6 miesięcy czy 12 miesięcy oraz przepisy, które tracą moc po upływie określonego czasu. Przykład?
Art. 36 ustawy w sprawie COVID-19 z 2 marca, który przewiduje m.in. utratę mocy przepisów dotyczących m.in. pracy zdalnej po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie ustawy czy przepisów art. 15g (dotyczącej dofinansowania wynagrodzeń), które również stracą moc po upływie 180 dni, ale od dnia wejścia w życie jej nowelizacji, czyli ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem. Są też przepisy (art. 31a-31c), które stracą moc po upływie 365 dni od dnia wejścia w życie ustawy z 31 marca 2020 r. i przepisy art. 15zzzzzy, które „tracą moc po upływie 6 miesięcy od dnia odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ogłoszonego na podstawie art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi”.
Warto też wskazać art. 99, który przewiduje utrzymanie w mocy przepisów wykonawczych dotyczących profilu zaufanego i podpisu zaufanego „do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych, jednak nie dłużej niż 6 miesięcy”. Z kolei w myśl art. 100, w przypadku ogłoszenia stanu epidemicznego lub epidemii albo stanu nadzwyczajnego ważność profilu zaufanego zostaje przedłużona... o czas trwania stanu epidemicznego lub epidemii albo stanu nadzwyczajnego.
Zgodne z zasadami techniki legislacyjnej?
- Regulacje wskazujące szczególne terminy, dotyczące wejścia w życie określonych przepisów, czasu ich obowiązywania albo zmaterializowania się obowiązków nakładanych na dane podmioty na mocy specustawy mogą wprowadzać zdezorientowanie i dodatkowe utrudnienie w ich rozeznaniu dla adresatów tych norm, ale nie wydają się niezgodne z Zasadami techniki prawodawczej, stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej – mówi adwokat Jerzy Hajn, z kancelarii Lubasz i Wspólnicy. Jak podkreśla, odnosi się to m.in. do art. 12a ust. 2, art. 15zzzt ust. 1 i 2, art. 15zzzw czy art. 15zzzzzi specustawy, w których ustawodawca uzależnia podjęcie określonych obowiązków albo okres ważności dokumentów lub zaświadczeń od odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo odwołania stanu epidemii.
Czytaj w LEX: Tarcza 3.0 - rozwiązania prawne dla pełnomocników i sędziów >
- Tymczasem jedną z podstawowych zasad jest nieuzależnianie początku i końca obowiązywania regulacji od wystąpienia zdarzenia przyszłego. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy uzależnienie takie jest konieczne ze względu na zakres regulacji ustawy albo jej poszczególnych przepisów, a termin wystąpienia zdarzenia przyszłego można ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, a ponadto zostanie on urzędowo podany do wiadomości publicznej. W takim jednak przypadku ustawa powinna określać formę urzędowego podania do wiadomości publicznej terminu wystąpienia zdarzenia przyszłego oraz organ właściwy do dokonania tej czynności – zaznacza adw. Hajn. Jego zdaniem, zasada ta dotyczy przy tym zarówno tzw. przepisów „epizodycznych” (tj. regulacji, które wprowadzają odstępstwa od określonych przepisów, a których okres obowiązywania jest wyraźnie określony), jak i przepisów końcowych (w tym: wejścia w życie ustawy albo jej poszczególnych przepisów, a także przepisów określających termin utraty mocy obowiązującej ustawy albo jej poszczególnych przepisów).
- Wskazane przepisy specustawy są zgodne z tymi regułami, mimo że w ich treści ustawodawca odwołuje się do zdarzenia przyszłego (odwołanie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii). Termin wystąpienia tego zdarzenia da się bowiem ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, bo odwołanie stanu epidemii, występującego na obszarze więcej niż jednego województwa następuje w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw zdrowia (w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego), które zostanie opublikowane w Dzienniku Ustaw – uważa adw. Jerzy Hajn. I dodaje: Nie zmienia to jednak faktu, że adresaci takich przepisów specustawy będą musieli dodatkowo skojarzyć fakt odwołania stanu epidemii (albo zagrożenia epidemicznego) z uruchomieniem biegu terminu do podjęcia określonych działań lub wykonania obowiązków, których zaniechanie, może przynieść im wiele szkód.
Czytaj w LEX: Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody w trakcie pandemii >
Innego zdania jest dr Łucja Kobroń-Gąsiorowska, adwokat, partner w kancelarii NCKG Adwokaci, adiunkt w Instytucie Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Pedagogicznego w Krakowie. - Obawiam się, że wprowadzone terminy w tzw. tarczach antykryzysowych nie zostały wprowadzone po to, by pomóc czy to osobom prywatnym, czy firmom. Jakość tych przepisów może budzić negatywne odczucia w społeczeństwie, które będzie miało trudności w ich zlokalizowaniu nie wspominając o interpretacji – mówi dr Łucja Kobroń-Gąsiorowska.
Czytaj w LEX: Terminy prawa administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego według specustawy koronawirusowej >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.