W piątek, 13 marca 2026 r., Parlament zakończył w tempie ekspresowym prace nad ustawą o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz niektórych innych ustaw, która przyznaje inspektorom pracy nowe uprawnienie do przekształcania umów cywilnoprawnych lub B2B w umowy o pracę. I to właśnie w Senacie, a dokładnie podczas posiedzenia senackiej komisji, która zarekomendowała Senatowi przyjęcie ustawy bez poprawek, nagłośniona została opinia Sądu Najwyższego, przedłożona przez dr hab. Małgorzatę Manowską, I Prezes SN, do projektu ustawy, w którym SN nie pozostawia przysłowiowej suchej nitki na propozycji, by organy PIP stwierdzały istnienie stosunku pracy w drodze decyzji administracyjnej.
Czytaj również: Będzie czas na zmianę umów, ale nie wiadomo do kiedy dobrowolnie>>
Stosunek pracy ma charakter cywilnoprawny a nie administracyjnoprawny
Zdaniem Sądu Najwyższego, propozycja, zgodnie z którą organ Państwowej Inspekcji pracy drogą decyzji administracyjnej będzie stwierdzał istnienie umownego stosunku pracy, stanowi w gruncie rzeczy dowód zaprzeczenia zobowiązaniowej istoty stosunku pracy. - Pod pojęciem stosunku pracy należy bowiem rozumieć relację łączącą podmiot zatrudniający z podmiotem zatrudnianym, którą to relację w przeważającym zakresie kształtują normy o charakterze prywatnoprawnym. Stosunek pracy jako instytucja prawa prywatnego jest więc co do zasady regulowany metodą cywilistyczną (tzw. metodą równorzędności), którą to metodę - w przeciwieństwie do metody administracyjnoprawnej (tzw. metody podporządkowania, metody władczej) - charakteryzuje równorzędność stron stosunku prawnego oraz ich niezależność (w ujęciu prawnym) względem siebie. Tak więc pomimo funkcji ochronnej prawa pracy, która w praktyce obrotu prawnego realizowana jest m.in. przez czynności kontrolne Państwowej Inspekcji Pracy, okazuje się, że natura stosunku pracy - jako stosunku regulowanego normami prawa prywatnego - pozostaje niezmieniona – wskazuje Sąd Najwyższy.
Jak dalej zaznacza SN, typologicznie stosunek pracy podlega zatem takiej samej kwalifikacji, jak stosunki prawne łączące podmioty prawa cywilnego, prawa rodzinnego czy prawa gospodarczego prywatnego (handlowego). Skoro stosunek pracy jest normowany - analogicznie jak stosunek prawa cywilnego - metodą równorzędności, a nie metodą podporządkowania, to logiczną konsekwencją takiego stanu rzeczy powinno być dopasowanie do tego stosunku właściwych instrumentów procesowych. Chodzi tu zatem o dobór takiego instrumentarium, które jest systemowo dedykowane metodzie równorzędności, a nie metodzie podporządkowania. Postulat ten spełniał normowanie przewidziane w artykule 63 k.p.c., czego w żadnym wypadku nie można powiedzieć o rozwiązaniu zaprojektowanym w art. 11 ust. 1 pkt 7a ustawy o PIP.
- Decyzja administracyjna jako szczególny rodzaj aktu administracyjnego jest typowym narzędziem procesowym, które konkretyzuje prawa i obowiązki stron stosunku administracyjnoprawnego (publicznego). Cechą wyróżniającą stosunek o takim właśnie charakterze jest to, że ów stosunek kreowany jest z mocy samego prawa, a jedną z jego stron jest podmiot prawa publicznego, to jest wyposażony w kompetencje władcze aparat państwowy działający in concreto przez właściwe organy. Fundamentem, na jakim opiera się istota relacji prawnej zachodzącej między stronami stosunku publicznoprawnego jest więc nadrzędność państwa (organu władzy) względem podporządkowanej mu jednostki oraz skore ona z nią podległość jednostki władztwu publicznemu (państwu) – czytamy w opinii Sądu Najwyższego.
Czytaj też w LEX: Program kontroli PIP 2026 – kogo i co sprawdzi inspekcja? >
W ocenie SN, nie ulega wątpliwości, żaden stosunek pracy nie może być kwalifikowany jako stosunek administracyjnoprawny. Warto przy tym zwrócić uwagę że nawet w odniesieniu do osób zatrudnionych w tzw. sektorze budżetowym, ich pracodawcą w rozumieniu art. 3 k.p. wcale nie jest państwo polskie (czy też skarb państwa – art. 33 k.c.), ale jest nim wyłącznie skonkretyzowana jednostka sektora finansów publicznych, legitymująca się tzw. zdolnością pracodawczą. - Okoliczność ta prowadzi więc do oczywistego wniosku, że skoro stroną stosunku pracy nie jest państwo (rozumiane jako aparat władzy publicznej), to prawa i obowiązki stron tego stosunku nie mogą być kształtowane (narzucane) przez państwo za pomocą instrumentów procesowych, który system prawny dedykuje wyłącznie takim stosunkom, w którym jedną ze stron jest podmiot władzy publicznej. Zważywszy dodatkowo na pozycję ustrojową Państwowej Inspekcji pracy, którą wyznacza art. 1 ustawy o PIP, podkreślić trzeba, że wykonywanie przez tę inspekcję kompetencji w zakresie sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej, jest niczym innym jak realizacją zadań publicznych określonej kategorii, które są sprawowane w ramach aparatu państwowego. Ujmując rzecz z tej perspektywy, okazuje się zatem, że dopuszczalność wydawania przez organy Państwowej Inspekcji pracy decyzja administracyjnych, o których stanowi się w projektowanych przepisach, miałaby systemowe uzasadnienie tylko wówczas, gdyby przyjąć, że stroną (nadrzędną) każdego stosunku zatrudnienia nowego nawiązywanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest państwo polskie, reprezentowane przez odpowiednie organy państwowe inspekcje pracy. Tymczasem przyjęcie takiej kwalifikacji de lege lata jest całkowicie pozbawione podstaw prawnych – zauważa SN.
Swoboda działalności gospodarczej, wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wolność wyboru miejsca pracy
Co więcej, zastrzeżenia zgłaszały także organizację pracodawców. Pracodawcy RP w swoim stanowisku do projektu, przesłanym do Sejmu, zwracali uwagę na uregulowanie uprawnienia Okręgowego Inspektora Pracy do wydawania decyzji administracyjnej stwierdzającej istnienie stosunku pracy w sytuacji, gdy strony zawarły umowę cywilnoprawną w warunkach odpowiadających przesłanką o określonym w art. 22 par. 1 kodeksu pracy.
- Projektowana regulacja budzi istotne wątpliwości konstytucyjne w szczególności w zakresie jej zgodności z zasadą swobody działalności gospodarczej wolnością wyboru i wykonywania zawodu, a także wolnością wyboru miejsca pracy. Jak wielokrotnie podnoszono w dotychczasowych stanowiskach, umowa o pracę w polskim porządku prawnym stanowi umowę prywatnoprawną, której zawarcie wymaga zgodnych oświadczeń woli pracownika i pracodawcy (art. 11 kodeksu pracy). W konsekwencji należy uznać za wysoce wątpliwe konstytucyjnie uregulowanie w drodze władczego aktu administracyjnego - jakim jest decyzja administracyjna - kwestii dotyczących powstania i treści stosunku pracy, który z istoty swej opiera się na autonomii woli stron. Tym samym niedopuszczalne jest kształtowanie stosunku pracy w drodze władczego rozstrzygnięcia administracyjnego, które zastępuje lub pomija wolę stron, stanowiąc de facto ingerencją w sferę prawa prywatnego – napisali Pracodawcy RP.
Zobacz w LEX: Przegląd projektów rozporządzeń i ustaw z zakresu prawa pracy >
Natomiast Konfederacja Lewiatan podkreślała, że przeniesienie na poziom decyzji administracyjnej kwestii związanych z kształtowaniem treści stosunku pracy rodzi zastrzeżenia. - Status zatrudnienia, a w szczególności kwestie warunków współpracy między stronami tradycyjnie i systemowo należą do właściwości sądów powszechnych, ani organów administracji. Organ administracji nie powinien samodzielnie kreować treści nowego stosunku zobowiązaniowego między podmiotami – zaznacza Konfederacja Lewiatan.
Jak daleko powinna sięgać kompetencja PIP
- Stosunek pracy uważa się za cywilnoprawny stosunek zobowiązaniowy istniejący pomiędzy pracownikiem i pracodawcą. Ingerencja państwa jest więc wątpliwa zwłaszcza, gdy ukształtowany stosunek odpowiada woli stron – mówi Magdalena Januszewska, radca prawny, specjalizująca się w sprawach z zakresu prawa pracy i zabezpieczeń społecznych. I wskazuje, że należy też uwzględnić, jak powstało prawo pracy, tzn. z nałożenia się norm administracyjnych (przede wszystkim w zakresie ochrony pracy) na normy cywilnoprawne – przede wszystkim co do powstania stosunku pracy. - Nadanie większych uprawnień PIP oznacza większe wkraczanie prawa administracyjnego w relację zatrudnienia - zauważa mec. Januszewska.
Czytaj też w LEX: Zasady ustalania stażu pracy w 2026 r. >
Jak wskazuje mec. Magdalena Januszewska, jest tu widoczna analogia do wydawanych przez ZUS decyzji w zakresie podlegania ubezpieczeniom społecznym z danego tytułu.– Z tą jednak różnicą, że decyzja ZUS zapada na gruncie przepisów ubezpieczeniowych, czyli w obszarze prawa administracyjnego. Jakkolwiek w oczywisty sposób wpływa ona na charakter stosunku prawnego łączącego zatrudniającego i zatrudnianego, gdyż prowadzi do jego innej kwalifikacji.
- W mojej ocenie dyskusja wokół możliwości ustalania istnienia stosunku pracy w drodze decyzji administracyjnej jest w dużej mierze spóźniona. Polski system prawny od lat zna sytuacje, w których organ administracji publicznej – w sposób pośredni – wpływa na ocenę charakteru stosunku prawnego łączącego strony – mówi nam dr Katarzyna Kalata, radca prawny z Kancelarii Kalata, specjalizująca się w prawie pracy i ubezpieczeniach społecznych. I dodaje: - Najbardziej oczywistym przykładem jest praktyka Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. ZUS, wydając decyzję w zakresie podlegania ubezpieczeniom społecznym, bardzo często dokonuje oceny, czy w danej sytuacji mamy do czynienia ze stosunkiem pracy, czy z umową cywilnoprawną. Taka decyzja w praktyce zmienia sposób kwalifikacji relacji prawnej między stronami, a jej konsekwencją są konkretne obowiązki składkowe. Co istotne, judykatura Sądu Najwyższego od wielu lat akceptuje tę praktykę i nie kwestionuje kompetencji organu rentowego do takiej oceny. Dlatego twierdzenie, że sama możliwość ingerencji organu administracji w ocenę charakteru zatrudnienia jest czymś zupełnie nowym, nie jest do końca trafne. W rzeczywistości mamy do czynienia raczej z przeniesieniem podobnej logiki na grunt prawa pracy i kompetencji Państwowej Inspekcji Pracy.
Czytaj też w LEX: Przewodnik po zmianach w prawie pracy 2026 r. >
Zdaniem dr Katarzyny Kalaty, oczywiście należy odróżnić dwie kwestie. Czym innym jest bowiem ocena prawna wykonywania pracy czyli ustalenie, że w rzeczywistości spełnione są przesłanki z art. 22 par. 1 kodeksu pracy, a czym innym jest ingerencja w treść umowy stron. - W praktyce organy państwa nie „zmieniają” umowy w sensie cywilnoprawnym, lecz stwierdzają, jaki stosunek prawny faktycznie powstał na podstawie sposobu wykonywania pracy. Dlatego zasadnicze pytanie nie dotyczy tego, czy organ publiczny może dokonać takiej oceny, bo w polskim systemie prawnym takie mechanizmy już funkcjonują, lecz raczej tego, jak daleko powinna sięgać kompetencja Państwowej Inspekcji Pracy i jakie gwarancje proceduralne powinni mieć pracodawcy i pracownicy – podkreśla dr Katarzyna Kalata. I dodaje: - Z perspektywy praktyki rynku pracy można wręcz postawić tezę, że problemem nie jest sama możliwość wydania decyzji, lecz sposób jej stosowania. Jeżeli decyzja administracyjna stanie się narzędziem szybkiej reakcji na oczywiste przypadki obchodzenia prawa pracy, może wzmocnić realną ochronę pracowników. Jeżeli jednak będzie stosowana w sposób automatyczny lub bez należytego postępowania dowodowego, może prowadzić do sporów i dalszego przenoszenia tych spraw do sądów pracy.
Zobacz też w LEX: Wypowiadanie umowy o pracę – najważniejsze zasady, kontrowersje, dobre praktyki i przegląd orzecznictwa >
