Nieznany inwestor uzyskał pozwolenie na budowę w 1979 r. Pod koniec lat 80. przerwał budowę budynku na okres dłuższy niż 2 lata, przez co zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę wygasło. W przeciągu dwudziestu lat teren wraz z rozpoczętą inwestycją przejęło miasto, które odsprzedało ją nowemu inwestorowi. Obecnie ten nowy inwestor chce wznowić budowę co wymaga nowego pozwolenia na budowę. Wygaśnięcia decyzji dokonuje organ administracji architektoniczno - budowlanej na podstawie art. 162 § 3 k.p.a. Nowy inwestor nie posiada jednak poprzedniej decyzji o pozwolenie na budowę (najprawdopodobniej zaginęła). Jest jedynie w posiadaniu dzienników budowy, na których widnieje data, sygnatura oraz organ, który tę decyzję wydał (obecnie już nie istniejący).
Czy nowy inwestor może wystąpić o wygaszenie starej decyzji jeżeli nie została ona wydana na niego?
Czy organ administracji architektoniczno - budowlanej może wygasić tę decyzję z urzędu i na podstawie jakich przepisów?
Czy nowy inwestor powinien wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę na inwestycję obejmującą: budowę budynku, dokończenie budowy budynku, kontynuację budowy, czy może wznowienie robót budowlanych?
W projekcie pojawiają się nowe elementy archtektoniczno - budowlane.
1. Nie jest dopuszczalne stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Postępowanie w takiej sprawie jest bezprzedmiotowe.
2. Przedmiotowe pozwolenie na budowę utraciło ważność z mocy samego prawa na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229).
Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Z kolei stosownie do treści art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Bezprzedmiotowość decyzji administracyjnej w ujęciu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. powstaje zaś, gdy przestaje istnieć podmiot uprawniony z tej decyzji przy jednoczesnym braku następstwa prawnego, gdy uprawnienia wynikające z decyzji zostają zrealizowane albo podmiot uprawniony wyraźnie zrezygnuje z ich realizacji, gdy przestanie istnieć podmiot, z którym związane jest wykonanie tych uprawnień oraz gdy powstaną nowe okoliczności faktyczne, które czynią decyzję nie odpowiadającą rzeczywistości [por. T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 k.p.a.), Państwo i Prawo 1992, z. 7, s. 51-55]. W literaturze sporny jest stosunek tych regulacji do siebie i można w tej sprawie wyróżnić dwa przeciwstawne stanowiska.
Według pierwszego poglądu prezentowanego w szczególności przez Z. Niewiadomskiego, decyzja, która nie wywołuje skutków prawnych, jest bezprzedmiotowa, a pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym. W związku z tym zasadne jest, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli uprawnienia w niej przewidziane nie są faktycznie realizowane. Fakt wygaśnięcia decyzji z mocy prawa może być stwierdzony decyzją wydaną przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. [por. Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 442-443]. Taki sam pogląd prezentują R. Dziwiński i P. Ziemski, według których do 1 stycznia 1995 r. utrata ważności pozwolenia na budowę następowała z mocy prawa, zaś obecnie obowiązująca ustawa Prawo budowlane przejęła konstrukcję wygaśnięcia decyzji w związku z czym stosuje się w takim przypadku art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. [por. R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005, s. 195]. Stanowisko to akceptuje również J. Siegień uznając, że stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym stała się ostateczna lub została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata, wymaga wydania przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. [por. J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2003, s. 256-257, a także: K. Małysa, Proces inwestycyjno-budowlany, Kantor Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2002, s. 113].
Zgodnie z przeciwnym stanowiskiem, prezentowanym między innymi przez Z. Kostkę, decyzja o pozwoleniu na budowę niewykonywana przez 2 lata nie staje się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Poza tym decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji wywołuje skutki prawne wstecz, od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji i z tego powodu ma charakter deklaratoryjny, natomiast wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę następuje z mocy prawa w chwili ziszczenia się warunków wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że inwestor prowadzący roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, która wygasła, musi być traktowany tak, jak osoba wykonująca roboty bez wymaganego pozwolenia na budowę i to niezależnie od tego, czy właściwy organ administracji publicznej stwierdził na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. wygaśnięcie decyzji o pozwolenie na budowę [por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, ODDK, Gdańsk 2005, s. 111]. Podobny pogląd prezentuje A. Matan zauważając, że bezprzedmiotowość decyzji nie jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Konieczny jest bowiem wyraźny przepis nakazujący stwierdzenie jej wygaśnięcia. Tymczasem w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przyjęta została konstrukcja wygaśnięcia aktu administracyjnego bezpośrednio na podstawie przepisów prawa (ex lege) [por. A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, Kantor Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2005, s. 443, 448].
Przychylam się do drugiego z przytoczonych poglądów, albowiem art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie stwierdza, że decyzja wygasa i nie wymaga, aby zostało to stwierdzone w odrębnej procedurze. Poza tym pozostawanie pozwolenia na budowę w obrocie prawnym wcale nie stwarza pozorów istnienia określonych uprawnień, a zatem nie godzi to w pewność obrotu prawnego.
Niezależnie od tego, który z przedstawionych powyżej poglądów zostałby przyjęty, konstrukcja wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogłaby zostać zastosowana w rozpatrywanej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że pozwolenie na budowę zostało uzyskane w 1979 r., zaś pod koniec lat 80. przerwana została budowa budynku na okres dłuższy niż 2 lata. Wszystkie te zdarzenia, jak również upływ dwuletniego terminu przerwania budowy, miały miejsce przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zatem skutki prawne powinny być oceniane z punktu widzenia przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jak słusznie podnoszą R. Dziwiński i P. Ziemski pod rządami poprzednio obowiązującego aktu prawnego utrata ważności pozwolenia na budowę następowała z mocy prawa [por. R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo..., s. 195]. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 1 pkt 2 tej ustawy pozwolenie na budowę traciło ważność, jeżeli budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Skoro zatem utrata ważności już nastąpiła, to bezprzedmiotowe stają się rozważania na temat dopuszczalności stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydając pozwolenie na budowę w przedmiotowej sprawie powinien unikać stwierdzenia "wznowienia robót budowlanych", bowiem termin ten ma swoje znaczenie prawne nadane przez art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i wiąże się z kontynuacją robót budowlanych nie tyle przerwanych przez samego inwestora, co wstrzymanych przez organ nadzoru budowlanego postanowieniem wydanym w ramach procedury legalizacyjnej. Poza tym pozwolenie na wznowienie robót budowlanych jest wydawane właśnie przez organ nadzoru budowlanego, a nie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Samo określenie charakteru inwestycji ma odzwierciedlać charakter zamierzonych robót budowlanych, którym najbliżej kategorii "budowa". Wynikać ma z nich, że celem pozwolenia jest wykonanie budynku. Samo użycie terminów "budowa" bądź "dokończenie budowy" ma już znaczenie drugorzędne, jeżeli zakres robót zostanie w odpowiedni sposób zakreślony np. może obejmować wykonanie drugiej kondygnacji budynku i dachu oraz wymianę lub wzmocnienie istniejących ścian nośnych. Niemniej skłaniałbym się do tego, aby jednak używać terminu "budowa".
Czy nowy inwestor może wystąpić o wygaszenie starej decyzji jeżeli nie została ona wydana na niego?
Czy organ administracji architektoniczno - budowlanej może wygasić tę decyzję z urzędu i na podstawie jakich przepisów?
Czy nowy inwestor powinien wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę na inwestycję obejmującą: budowę budynku, dokończenie budowy budynku, kontynuację budowy, czy może wznowienie robót budowlanych?
W projekcie pojawiają się nowe elementy archtektoniczno - budowlane.
1. Nie jest dopuszczalne stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wygaśnięcia przedmiotowego pozwolenia na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Postępowanie w takiej sprawie jest bezprzedmiotowe.
2. Przedmiotowe pozwolenie na budowę utraciło ważność z mocy samego prawa na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229).
Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Z kolei stosownie do treści art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Bezprzedmiotowość decyzji administracyjnej w ujęciu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. powstaje zaś, gdy przestaje istnieć podmiot uprawniony z tej decyzji przy jednoczesnym braku następstwa prawnego, gdy uprawnienia wynikające z decyzji zostają zrealizowane albo podmiot uprawniony wyraźnie zrezygnuje z ich realizacji, gdy przestanie istnieć podmiot, z którym związane jest wykonanie tych uprawnień oraz gdy powstaną nowe okoliczności faktyczne, które czynią decyzję nie odpowiadającą rzeczywistości [por. T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 k.p.a.), Państwo i Prawo 1992, z. 7, s. 51-55]. W literaturze sporny jest stosunek tych regulacji do siebie i można w tej sprawie wyróżnić dwa przeciwstawne stanowiska.
Według pierwszego poglądu prezentowanego w szczególności przez Z. Niewiadomskiego, decyzja, która nie wywołuje skutków prawnych, jest bezprzedmiotowa, a pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym. W związku z tym zasadne jest, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli uprawnienia w niej przewidziane nie są faktycznie realizowane. Fakt wygaśnięcia decyzji z mocy prawa może być stwierdzony decyzją wydaną przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. [por. Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 442-443]. Taki sam pogląd prezentują R. Dziwiński i P. Ziemski, według których do 1 stycznia 1995 r. utrata ważności pozwolenia na budowę następowała z mocy prawa, zaś obecnie obowiązująca ustawa Prawo budowlane przejęła konstrukcję wygaśnięcia decyzji w związku z czym stosuje się w takim przypadku art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. [por. R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005, s. 195]. Stanowisko to akceptuje również J. Siegień uznając, że stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym stała się ostateczna lub została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata, wymaga wydania przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. [por. J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2003, s. 256-257, a także: K. Małysa, Proces inwestycyjno-budowlany, Kantor Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2002, s. 113].
Zgodnie z przeciwnym stanowiskiem, prezentowanym między innymi przez Z. Kostkę, decyzja o pozwoleniu na budowę niewykonywana przez 2 lata nie staje się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Poza tym decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji wywołuje skutki prawne wstecz, od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji i z tego powodu ma charakter deklaratoryjny, natomiast wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę następuje z mocy prawa w chwili ziszczenia się warunków wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że inwestor prowadzący roboty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, która wygasła, musi być traktowany tak, jak osoba wykonująca roboty bez wymaganego pozwolenia na budowę i to niezależnie od tego, czy właściwy organ administracji publicznej stwierdził na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. wygaśnięcie decyzji o pozwolenie na budowę [por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, ODDK, Gdańsk 2005, s. 111]. Podobny pogląd prezentuje A. Matan zauważając, że bezprzedmiotowość decyzji nie jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Konieczny jest bowiem wyraźny przepis nakazujący stwierdzenie jej wygaśnięcia. Tymczasem w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przyjęta została konstrukcja wygaśnięcia aktu administracyjnego bezpośrednio na podstawie przepisów prawa (ex lege) [por. A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, Kantor Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2005, s. 443, 448].
Przychylam się do drugiego z przytoczonych poglądów, albowiem art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie stwierdza, że decyzja wygasa i nie wymaga, aby zostało to stwierdzone w odrębnej procedurze. Poza tym pozostawanie pozwolenia na budowę w obrocie prawnym wcale nie stwarza pozorów istnienia określonych uprawnień, a zatem nie godzi to w pewność obrotu prawnego.
Niezależnie od tego, który z przedstawionych powyżej poglądów zostałby przyjęty, konstrukcja wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogłaby zostać zastosowana w rozpatrywanej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że pozwolenie na budowę zostało uzyskane w 1979 r., zaś pod koniec lat 80. przerwana została budowa budynku na okres dłuższy niż 2 lata. Wszystkie te zdarzenia, jak również upływ dwuletniego terminu przerwania budowy, miały miejsce przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zatem skutki prawne powinny być oceniane z punktu widzenia przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jak słusznie podnoszą R. Dziwiński i P. Ziemski pod rządami poprzednio obowiązującego aktu prawnego utrata ważności pozwolenia na budowę następowała z mocy prawa [por. R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo..., s. 195]. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 1 pkt 2 tej ustawy pozwolenie na budowę traciło ważność, jeżeli budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Skoro zatem utrata ważności już nastąpiła, to bezprzedmiotowe stają się rozważania na temat dopuszczalności stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
Organ administracji architektoniczno-budowlanej wydając pozwolenie na budowę w przedmiotowej sprawie powinien unikać stwierdzenia "wznowienia robót budowlanych", bowiem termin ten ma swoje znaczenie prawne nadane przez art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i wiąże się z kontynuacją robót budowlanych nie tyle przerwanych przez samego inwestora, co wstrzymanych przez organ nadzoru budowlanego postanowieniem wydanym w ramach procedury legalizacyjnej. Poza tym pozwolenie na wznowienie robót budowlanych jest wydawane właśnie przez organ nadzoru budowlanego, a nie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Samo określenie charakteru inwestycji ma odzwierciedlać charakter zamierzonych robót budowlanych, którym najbliżej kategorii "budowa". Wynikać ma z nich, że celem pozwolenia jest wykonanie budynku. Samo użycie terminów "budowa" bądź "dokończenie budowy" ma już znaczenie drugorzędne, jeżeli zakres robót zostanie w odpowiedni sposób zakreślony np. może obejmować wykonanie drugiej kondygnacji budynku i dachu oraz wymianę lub wzmocnienie istniejących ścian nośnych. Niemniej skłaniałbym się do tego, aby jednak używać terminu "budowa".