Nietrudno wyobrazić sobie sytuację, w której uwarunkowania związane z lokalizacją lub ukształtowaniem terenu inwestycji, albo też innymi czynnikami powodują, że na nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja (czy to poprzez budowę nowego budynku bądź remont/przebudowę już istniejącego obiektu budowlanego), nie ma możliwości zlokalizowania wystarczającej ilości miejsc parkingowych wymaganych przepisami prawa.
Sytuacja taka jest bardzo uciążliwa dla inwestora – musi on w końcu zapewnić odpowiednią ilość miejsc postojowych dla mieszkańców lub użytkowników budynku, a od spełnienia wymagań związanych z parkingami zależy możliwość realizacji oraz użytkowania inwestycji. Szczególną sytuacją i z punktu widzenia możliwości rozwiązania problemu, najtrudniejszą dla właściciela budynku będzie konieczność zalegalizowania samowolnie wybudowanego budynku, gdzie często dużym problemem jest znalezienie miejsca na parking w pobliżu już istniejącego obiektu budowlanego.
Czytaj w LEX: Stanowiska postojowe dla samochodów osobowych – odległości i parametry >>
Obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych
Na uwagę zasługuje fakt, że kwestia obowiązku wybudowania, czy też wytoczenia miejsc parkingowych przez inwestora nie wynika w żaden sposób z najważniejszego dla procesu inwestycyjnego aktu prawnego - ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego.
Jednocześnie w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: u.p.z.p.) w jej art. 15 ust. 2 pkt 6 stwierdza się, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo m. in. „minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji”.
Czytaj: Kontrowersyjne normy w ustawie deregulacyjnej dotyczące miejsc parkingowych>>
Co ciekawe, w przypadku instrumentu planistycznego, jakim jest decyzja o warunkach zabudowy, wydawanej w przypadku braku miejscowego, nie istnieje konkretna podstawa prawna do ujęcia w niej tej kwestii. Art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesądza jedynie o tym, aby w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzji o warunkach zabudowy) znalazło się określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Dopiero w par. 2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy wskazuje się, że „ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych”.
Czytaj w LEX: Zapewnienie miejsc postojowych dla inwestycji budowlanej poza jej terenem - LINIA ORZECZNICZA >>
Tym samym, pomimo że decyzja o warunkach zabudowy stanowi istotną część kształtowania ładu planistycznego w Polsce, powstają rozbieżności co do tego, czy w decyzji tej należy wymaganą ilość miejsc parkingowych wskazać w sposób konkretny, czy też ogólny, wyznaczając jedynie zasady, którymi ma się kierować projektant przy sporządzaniu projektu budowlanego.
Miejsca parkingowe jako przepis techniczno-budowlany
„Prawdziwą” podstawę dla obowiązku wyznaczenia miejsc parkingowych stanowi jednak przepis techniczno-budowlany, a mianowicie par. 18 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej jako: Rozporządzenie), który stanowi, że:
- Zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne.
- Liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne”.
Powyższy przepis, zgodnie z poglądami orzecznictwa, stanowi samodzielną podstawę dla obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych przy realizacji inwestycji. Wskazać przy tym należy m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2017 r. (sygn. akt: II OSK 176/16), który dotyczył braku określenia w planie minimalnych wymagań dla parkingów w zabudowie mieszkalnej. Oznacza to, że nawet w przypadku braku określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących urządzenia miejsc parkingowych, inwestor w dalszym ciągu musiałby zapewnić odpowiednią ilość miejsc postojowych, ze względu na wymóg par. 18 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt: II OSK 2659/15). Nie istnieje więc w tym przypadku luka w przepisach, jeśli organ planistyczny pominie ustalenie zasad zapewnienia miejsc parkingowych.
Czytaj w LEX: Stanowiska postojowe dla samochodów osobowych – odległości i parametry >>
Zaznaczyć przy tym, należy, że w par. 18 ust. 2 Rozporządzenia mowa jest jedynie o ustaleniu w MPZP lub decyzji o warunkach zabudowy wymagań co do liczby stanowisk postojowych. Oznacza to, że nie istnieje potrzeba określenia w nich dokładnej ilości miejsc parkingowych, a wystarczające jest wskazanie zasad towarzyszących urządzeniu odpowiedniej ilości miejsc postojowych. Na ten temat wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt: II OSK 761/16, w którym sąd ten stwierdził, że: „niemniej jednak, zadaniem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, nie jest szczegółowe określenie ilości miejsc postojowych i sposobu ich rozmieszczenia, lecz określenie zasad (warunków), według których ma to nastąpić na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego”. Jednocześnie należy dodać, że jeżeli organ administracji stwierdzi potrzebę zapewnienia przez inwestora na terenie planowanej inwestycji stanowisk postojowych lub parkingu, to powinien określić precyzyjnie warunki decyzji poprzez wskazanie stosownych wskaźników, posługując się określonym współczynnikiem np. liczby miejsc postojowych odnoszonych do powierzchni zabudowy usługowej lub mieszkalnej. Takie rozwiązanie jest akceptowane w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy czym podkreśla się, że określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych dokonywane jest na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt: II OSK 128/13, 8 października 2015 r., sygn. akt: II OSK 346/14). Akty planistyczne stanowią więc określenie zasad urządzania miejsc parkingowych, a decyzja o pozwoleniu na budowę – ich konkretyzacji.
Sprawdź w LEX: Czy miejsca ładowania samochodów elektrycznych można wykazywać w bilansie miejsc postojowych? >>
Gdzie powinny znajdować się miejsca parkingowe?
Wspomniany powyżej przepis par. 18 ust. 1 Rozporządzenia zawiera w sobie zwrot „zagospodarowując działkę budowlaną”. Użycie takiego sformułowania spotkało się z wątpliwościami interpretacyjnymi związanymi z tym, że sugeruje on możliwość zlokalizowania miejsc parkingowych wyłącznie na działce budowlanej. Spowodowało to oczywiście, że inwestorzy, którzy realizowali, lub planowali zrealizować inwestycje na terenach, gdzie miejsc tych fizycznie nie dało się już wyznaczyć, próbowali wykazać, że takie rozumienie tego przepisu jest zbyt rygorystyczne.
W orzecznictwie sądowym wytworzyły się dwa, zupełnie odrębne od siebie stanowiska – pierwsze z nich prezentuje restrykcyjne podejście, w których uznaje się, że parking może być urządzony wyłącznie na terenie inwestycji. W drugim natomiast stwierdza się, iż podejście takie jest zbyt restrykcyjne i dopuszczalne, pod pewnymi warunkami, jest urządzenie miejsc parkingowych na innej działce.
Zobacz orzeczenia w LEX:
- II SA/Kr 362/16 Obowiązek urządzenia miejsc postojowych dla samochodów przy zagospodarowaniu działki budowlanej. Liczba i sposób urządzenia miejsc postojowych >
- II OSK 1736/14 Urządzenie miejsc postojowych na innej działce niż działka inwestycyjna >
Co ciekawe, analizując wyroki sądów administracyjnych, nasuwa się wniosek, że w ramach tego samego sądu, w tym samym roku zapaść mogą wyroki reprezentujące te jakże odmienne stanowiska.
Jako przykład można podać wyrok WSA w Krakowie z 13 czerwca 2019 r. (sygn. akt: II SA/Kr 502/19), w których Sąd ten zaprezentował pogląd restrykcyjny, stwierdzając: „po pierwsze, miejsca parkingowe muszą być urządzone na działce budowlanej a nie poza nią; po drugie, ich liczba i sposób urządzenia wynikają z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy; po trzecie, działka budowlana to teren realizacji obiektu budowlanego, a nie jakikolwiek inny teren, choćby inwestor posiadał do niego prawa, nawet prawa rzeczowe” (por. także wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 lipca 2019 r., II SA/Rz 378/19).
Jednocześnie w tym samym sądzie, inny skład sędziowski wydał wcześniej wyrok (wyrok WSA w Krakowie z 16 stycznia 2018 r., II SA/Kr 1569/17), w którym wyraził następujący pogląd: „par. 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest przepisem nieostrym. Dla jego prawidłowego stosowania niezbędne jest dokonanie takiej wykładni, która pozwoli na odkodowanie treści przepisu w sposób zgodny z zasadą ochrony prawa własności. (…) Tak określona ogólna zasada może doznawać jednak pewnych odstępstw. W pewnych sytuacjach takie rygorystyczne stosowanie ww. zasady doprowadziłoby do sytuacji, w której inwestor nie mógłby zrealizować żadnej inwestycji na nieruchomości, do której posiada prawo dysponowania na cele budowlane, a której istniejące zagospodarowanie działki uniemożliwia usytuowanie takich miejsc. Wykładnia tego przepisu nie pozwala na przyjęcie, że w każdym przypadku obowiązkiem inwestora jest zaprojektowanie tych miejsc wyłącznie na terenie działki inwestycyjnej” (por. także wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2019 r. II SA/Rz 1237/19).
Czytaj w LEX: Umowa zbycia prawa do korzystania z miejsca postojowego w garażu wielostanowiskowym >>
Mniej rygorystyczne orzecznictwo NSA
Powyższe jest o tyle niespodziewane, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zdaje się zmierzać dość wyraźnie w kierunku poglądu mniej restrykcyjnego (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., II OSK 1008/17; wyrok NSA z 15 marca 2017 r., II OSK 1774/15). Widać więc, że pomimo, iż Naczelny Sąd Administracyjny zajmował wcześniej stanowisko korzystne dla Inwestorów, to w dalszym ciągu wojewódzkie sądy administracyjne sięgają do restrykcyjnej linii orzeczniczej. Wydaje się, że zagadnienie to mogłoby być przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, która wyjaśniłaby kwestię rozumienia przepisu par. 18 ust. 1 Rozporządzenia.
Przyjąć jednak należy, że poglądem słuszniejszym jest stanowisko pozwalające Inwestorowi zapewnić miejsca parkingowe także na innej działce – w innym przypadku prawo własności znalazłoby ograniczenie poprzez de facto zakazanie zabudowy w sytuacji niemożności zapewnienia miejsc parkingowych na konkretnej działce, na której realizowane jest zamierzenie budowlane. Takie działanie z punktu widzenia przepisów jest niedopuszczalne i znacząco wykracza poza proporcjonalne środki ograniczania prawa własności.
Wymagania dla zapewnienia miejsc parkingowych na innej działce
Jednym z działań podejmowanych przez inwestorów w celu zapewnienia miejsc parkingowych na działce innej niż teren inwestycji jest sięgnięcie do zasobów parkingowych innych budynków – pamiętać jednak należy, że obiekty te również muszą spełnić określone dla nich wymogi parkingowe. Tym samym „wykorzystać” w nich można jedynie miejsca dodatkowe, które wyznaczone zostały ponad wynikające dla tych budynków wymagania określone w planie miejscowym bądź decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt: II SA/Po 623/12; Wyrok NSA z 20 września 2018 r., sygn. akt: II OSK 1078/18).
Kolejnym istotnym wymogiem stawianym przed inwestorami chcącymi sięgnąć do zasobów parkingowych innych nieruchomości jest to, aby miejsca parkingowe znajdowały się na terenie zapewniającym trwałe urządzenie miejsc parkingowych – niedopuszczalne jest przy tym, aby podstawą dla uznania obowiązku zapewnienia miejsc postojowych była umowa najmu np. z miesięcznym terminem wypowiedzenia (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 lutego 2013 r., II SA/Sz 1004/12; wyrok WSA w Poznaniu z 21 listopada 2019 r., IV SA/Po 721/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2020 r., IV SA/Po 491/20). Jednocześnie niezbędne jest, aby tytuł prawny, który stanowi podstawę dla korzystania z terenu, na którym ma być urządzony parking obsługujący inną inwestycje, wyraźnie wskazywał, które miejsca przeznaczone są do obsługi komunikacyjnej (por. wskazane w poprzednim zdaniu wyroki WSA w Poznaniu). W ocenie autora niezwykle istotne jest także, aby umowy te wprost stwierdzały, że celem ich zawarcia jest konkretnie spełnienie wymogów dotyczących obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych – częstą praktyką jest przedkładanie umowy najmu miejsc parkingowych, która przypomina bardziej „zwykłą” umowę najmu zawartą w celu zaparkowania samochodu, niż umowę zawartą w celu de facto nierozerwalnego „sprzężenia” konkretnego miejsca parkingowego z inwestycją.
Niedopuszczalne jest także wyznaczenie miejsca parkingowego w sposób prowizoryczny – jak wskazał NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2017 r. (sygn. akt: II OSK 91/17): „Wydzielenie na trawniku miejsc parkingowych za pomocą taśmy zabezpieczającej nie stanowi o istnieniu miejsc postojowych, tym bardziej, jeżeli wynika z dokumentacji, że wyznaczone taśmą miejsca parkingowe zostały jeden dzień po kontroli zlikwidowane. Ponadto, wskazać trzeba, że miejsca postojowe muszą spełniać określone warunki techniczne przewidziane przepisami prawa”.
Na co powinien zwrócić uwagę Inwestor?
Planując realizację obowiązku wynikającego z par. 18 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie miejsc parkingowych zlokalizowanych na innej działce Inwestor powinien więc mieć na uwadze:
- zapewnienie miejsc postojowych w sposób trwały – czy to poprzez posiadanie tytułu prawnego do tej nieruchomości w postaci prawa własności, prawa użytkowania wieczystego, czy też innej umowy, która uniemożliwia jej wypowiedzenie i tym samym pozbawienie dostępu do miejsc parkingowych użytkowników lub mieszkańców budynku.
- korzystać tylko z „nadwyżki” miejsc parkingowych w innych budynkach – pamiętać należy, że każdy obiekt budowlany posiada wyznaczoną „minimalną” liczbę miejsc parkingowych, która jest z nim nierozerwalnie związana. Na potrzeby budowy innego budynku wykorzystać można jedynie miejsca parkingowe zrealizowane ponad te minimum.
- ustalić z właścicielem gruntu, że miejsca parkingowe będą związane z innym budynkiem – wyraźne określenie celu zawarcia umowy, w postaci konieczności realizacji obowiązku zapewnienia miejsc postojowych, pozwoli na wzmocnienie wymowy tego stosunku prawnego – właściciel nieruchomości będzie tym samym świadomy, że jego działka (lub jej część), będą związane z innym budynkiem i to de facto na czas jego istnienia.
- wyraźnie zaznaczyć o jakie miejsca parkingowe (albo część działki) chodzi, zarówno w umowie, jak i projekcie budowlanym – miejsca postojowe muszą być konkretnie wskazane – niedopuszczalne jest przy tym ogólne stwierdzenie, że umowa dotyczy „miejsc parkingowych” – muszą to być wskazane indywidualnie miejsca parkingowe (albo część gruntu, na której będą się znajdować), które zostaną włączone w zakres inwestycji i ujawnione w planie zagospodarowania terenu, stanowiącego część projektu budowlanego.
- jeśli miejsca będą miały być dopiero wybudowane, konieczne jest zapewnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – w szczególności chodzi tu o sytuację, w której urządzenie miejsc parkingowych wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, co do których istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.
- wytoczyć miejsca parkingowe w sposób trwały i zgodny z przepisami – miejsca te nie mogą być wyznaczone w sposób tymczasowy. Konieczne także jest ich urządzenie zgodnie z przepisami par. 19-21 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie oraz wymogami określonymi w planie miejscowych albo decyzji o warunkach zabudowy. Spotkać można się czasami z próbą ominięcia przepisów „odległościowych” poprzez wyznaczenie znacznej ilości miejsc dla osób niepełnosprawnych – praktykę taką trzeba jednak ocenić negatywnie. Ilość miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych nie może prowadzić do ominięcia przepisów i stanowić „wytrychu” dla Inwestora w celu spełnienia obowiązku parkingowego.
Zagrożenia dla Inwestora
Wskazać należy, że próba spełnienia wymagań parkingowych w sposób mający na celu utrzymanie ich jedynie do momentu kontroli przynieść może opłakany dla Inwestora, jak i nabywców lokali skutek w postaci odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie przez organ nadzoru budowlanego. W konsekwencji prowadzi to do poszukiwania miejsc parkingowych w innej lokalizacji, co nie zawsze może przynieść efekt. Powoduje to, że niemożliwe jest użytkowanie ukończonego budynku, wyłącznie z powodu, iż nie posiada on odpowiedniej ilości miejsc parkingowych - jest to jedna z najgorszych sytuacji jakie wyobrazić może sobie Inwestor z punktu widzenia złożoności procesu inwestycyjnego. Warto więc w odpowiedni sposób zabezpieczyć się np. przed nieoczekiwanym wypowiedzeniem umowy najmu miejsc parkingowych przez wynajmującego.
Podsumowanie
Jak wynika z powyższego, nawet w przypadku zagadnienia związanego z urządzeniem miejsc parkingowych pojawiają się wątpliwości interpretacyjne na gruncie przepisów związanych z procesem inwestycyjnym. Jakkolwiek przed inwestorem chcącym zrealizować miejsca parkingowe na tej samej działce co obiekt budowlany nie stawia się istotnych wymogów, tak w przypadku chęci urządzenia parkingów na innej działce, musi liczyć się on z dużymi trudnościami, które niejednokrotnie mogą doprowadzić do nieopłacalności całej inwestycji.
Niewątpliwa trudność przedmiotowej kwestii prowadzi do wniosku, że w sytuacji takiej konieczna jest pomoc specjalistów z zakresu prawa budowlanego, jak i prawa cywilnego, którzy zapewnią bezpieczne przeprowadzenia Inwestora przez proces inwestycyjny.
Powyższe jest szczególnie istotne w kontekście sygnalizowanej obecnie luki prawnej związanej z lokalizowaniem „nadmiarowej” ilości miejsc parkingowych dla niepełnosprawnych, których nie dotyczą przepisy związane z wymaganą minimalną odległością od budynków. Mając na uwadze zapowiedzi w przedmiocie ukrócenia takich działań przez ustawodawcę, szczególne znaczenie z powrotem spocznie na kwestii zapewnienia wymaganych miejsc parkingowych na działkach sąsiednich.
Autor: Aleksander Moroz, radca prawny, dział obsługi inwestycji i zamówień publicznych DSK Kancelaria
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.