Czy rozbudowa drogi o kategorii "ulica wewnętrzna w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg" wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i może być zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) - dalej r.r.p.o.ś., tj. "drogi publiczne o nawierzchni utwardzonej (...)"?
Miejski Zarząd Dróg planuje uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i przekształcenie ww. ulicy na drogę publiczną (klasa L).
Ulica ta znajduje się na terenie miasta, jest ogólnodostępna, posiada własną nazwę i przeznaczona jest do dojazdu do szkoły i okolicznych bloków mieszkalnych. W ramach inwestycji planowane jest m.in. wykonanie nowej nawierzchni, poszerzenie drogi i chodników, korekta skrzyżowań z innymi ulicami, wykonanie odwodnienia drogi.
Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach będzie konieczne dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Obie kategorie przedsięwzięć, wraz z przypadkami zmian dokonywanych w istniejących obiektach, które będą kwalifikowane jako takie przedsięwzięcia, docelowo będą wymienione w stosownym rozporządzeniu Rady Ministrów. Przy czym do wejścia w życie tej regulacji, jednak nie dłużej niż r.r.p.o.ś.
Warto tu zauważyć, iż w świetle § 3 ust. 1 pkt 56 r.r.p.o.ś. do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należą drogi publiczne o nawierzchni utwardzonej, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 29 i 30, z wyłączeniem ich remontu i przedsięwzięć polegających na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce: zjazdu z drogi publicznej, przejazdu drogowego, pasa postojowego, pasa dzielącego, pobocza, chodnika, ścieżki rowerowej, konstrukcji oporowej, przepustu, kładki oraz obiektów i urządzeń wyposażenia technicznego dróg. Ponieważ wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach będzie niezbędne tylko w przypadku dróg publicznych, a samo pytanie dotyczy "ulicy wewnętrznej", kluczowe jest zdefiniowanie przymiotnika "publiczna".

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem "nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) - dalej u.d.p., do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 u.d.p. i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2008 r., I SA/Wa 383/08, LEX nr 496206). Trzeba podkreślić, że drogą publiczną może być tylko droga: krajowa, wojewódzka, powiatowa lub gminna. Jak wskazano w wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2008 r., II SA/Kr 1285/07, LEX nr 485816 ("do dróg gminnych i lokalnych miejskich u.d.p. zaliczała drogi na terenie gmin i miast, stanowiące uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg zakładowych. Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej (art. 7 u.d.p.). Jednocześnie należy przyjąć, że zaliczenie w odpowiedniej formie drogi do jednej z kategorii dróg publicznych decyduje o statusie tej drogi jako drogi publicznej tylko wtedy, gdy droga ta spełnia wymogi określone w u.d.p. Każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem - tj. w formie uchwały. O tym więc, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych" (wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 sierpnia 2008 r., II SA/Łd 313/08, LEX nr 511400). Prezentowane tu podejście potwierdza, także jedna z tez wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2008 r., I SA/Wa 660/08, LEX nr 515692, w której zauważono, iż "drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z 1985 r. o drogach publicznych".

Z drugiej jednak strony pojawiają się też głosy odmienne od prezentowanej tu doktryny. W świetle wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20 sierpnia 2008 r., II SA/Bk 853/08, "drogi połączone z siecią dróg publicznych a przede wszystkim nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny należy zaliczać do dróg publicznych". Jednocześnie w wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 października 2008 r., II SA/Kr 472/08, LEX nr 484898, pojawia się, kluczowe dla rozpatrywanej tu sprawy, rozróżnienie na istniejące i planowane drogi publiczne. Sąd zauważa tam, że określenie "droga publiczna" użyte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) dotyczy "nie tylko dróg istniejących, ale także dopiero planowanych". Zauważa on także, że "opisana i ustalona co do przebiegu w planie zagospodarowania przestrzennego, ale jeszcze nieistniejąca droga publiczna, jest planowaną drogą publiczną, a nie drogą, której publiczny charakter został określony odpowiednim aktem przewidzianym ustawą o drogach publicznych". Takie rozróżnienie jest podyktowane tym, że w planowaniu przestrzennym określenie "droga publiczna" spełnia inną funkcję niż w gospodarowaniu i zarządzaniu drogami publicznymi. Warto dla wyjaśnienia podniesionej w pytaniu kwestii zacytować kolejną tezę wyroku, w świetle, której "ustawa o drogach publicznych poza katalogiem dróg publicznych umieszcza drogi wewnętrzne, ale na tle jej przepisów czynnik wyróżniający jest oczywisty: zawsze jest to odpowiedni akt prawny zaliczający drogę do odpowiedniej kategorii. Takiego czynnika wyróżniającego na etapie planowania przestrzennego nie ma. Dla jednoznacznego więc określenia charakteru planowanej drogi konieczne są: analiza zapisów całego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie funkcji jaką dana droga wedle zapisów planu ma spełniać i wreszcie rozszyfrowanie rzeczywistego znaczenia użytej w planie nazwy kategorii drogi i symbolu ją określającego".

Mając więc na uwadze obie linie orzecznicze należałoby stwierdzić, że podobnie do przepisów z zakresu planowania przestrzennego, również w przypadku ocen oddziaływania na środowisko będziemy mieć do czynienia z drogami planowanymi (planowanymi przebudowami lub rozbudowami), które mogą jeszcze nie posiadać odpowiedniego aktu prawnego zaliczającego drogę do odpowiedniej kategorii. Dlatego też, jeśli planowana "ulica wewnętrzna w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg" znajduje się na terenie miasta, jest ogólnodostępna, posiada własną nazwę i przeznaczona jest do dojazdu do szkoły i okolicznych bloków mieszkalnych, a dodatkowo w planach ma ona zostać przekształcona na drogę publiczną, przed jej przebudową należałoby uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, nawet jeśli nie objęto jej specjalną uchwałą.

Na koniec, wzmacniając uzasadnienie potrzeby uzyskania dla planowanego przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy zauważyć, iż w projekcie rozporządzenia w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, opracowanym przez Generalną Dyrekcje Ochrony Środowiska, używa się pojęcia dróg o nawierzchni twardej, już bez przymiotnika "publiczne"(§ 3 ust. 1 pkt 63 r.r.p.o.ś.).

Artur Kawicki