Pracownik urzędu miasta (mgr inż. budownictwa lądowego) posiada książkę praktyki zawodowej wydaną przez Okręgową Izbę Inżynierów Budownictwa. Zakres obowiązków sprowadza się m.in. do wykonywania czynności na terenie budowy i obejmuje konieczność fachowej oceny zjawisk oraz samodzielnego rozwiązywania zagadnień architektonicznych oraz techniczno-organizacyjnych. Pracę wykonywaną przez inspektora (pracownika urzędu miasta) można zakwalifikować, jako pełnienie funkcji asystenta inspektora nadzoru inwestorskiego.

Czy do okresu praktyki zawodowej można zaliczyć cały czas spędzony na budowie w związku z wykonywaniem funkcji asystenta inspektora nadzoru inwestorskiego (taka funkcja zostanie wpisana do dziennika praktyk), mając na uwadze fakt, że powyższą funkcję pełni pracownik urzędu miasta?


1. Do okresu praktyki zawodowej można zaliczyć cały czas spędzony na budowie w związku z wykonywaniem funkcji asystenta inspektora nadzoru inwestorskiego, o ile inspektor posiada uprawnienia budowlane bez ograniczeń we właściwej specjalności.

2. Fakt zatrudnienia danej osoby w urzędzie miasta nie wyklucza możliwości zaliczenia całego czasu pracy do okresu praktyki zawodowej pod warunkiem, że funkcja techniczna pełniona jest na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm) - dalej pr. bud., wykonywanie nadzoru inwestorskiego jest samodzielną funkcją techniczną w budownictwie. Taką funkcję może wykonywać wyłącznie osoba posiadająca odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, stwierdzone uprawnieniami budowlanymi.

Zgodnie z art. 14 ust. 4 pr. bud., warunkiem zaliczenia praktyki zawodowej jest praca polegająca na bezpośrednim uczestnictwie w pracach projektowych albo na pełnieniu funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. Kwestie związane z praktyką zawodową zostały następnie uszczegółowione w § 3-5 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 83, poz. 578 z późn. zm.) - dalej r.s.w.t. Zgodnie z treścią § 3 r.s.w.t. praktyka zawodowa odbywana jest po uzyskaniu dyplomu ukończenia wyższej uczelni pod kierownictwem osoby posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń we właściwej specjalności i będącej czynnym członkiem samorządu zawodowego.

Mając na uwadze powyższe regulacje można zaobserwować dwa odmienne stanowiska w przedmiocie oceny możliwości zaliczenia danego okresu pracy do praktyki zawodowej w zależności od funkcji pełnionej na terenie budowy.

Zgodnie z pierwszym istniejącym poglądem do okresu praktyki zawodowej można zaliczyć bezpośrednie uczestnictwo w pracach projektowych albo pełnienie funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, przy czym ową funkcją techniczną na budowie jest wyłącznie funkcja w zakresie kierowania budową. W praktyce pogląd ten sprowadza się do tego, że zawęża funkcje sprawowane pod kierownictwem właściwej osoby, celem zaliczenia okresu praktyki zawodowej, do wymienionych w art. 12 ust. 1 pkt 1 (projektowanie) i ust. 1 pkt 2 (kierowanie budową) pr. bud. W konsekwencji odmawia się zaliczenia okresu sprawowania pomocniczej funkcji w zakresie kierowania wytwarzaniem konstrukcyjnych elementów budowlanych (art. 12 ust. 1 pkt 3 pr. bud.), wykonywania nadzoru inwestorskiego (art. 12 ust. 1 pkt 4 pr. bud.), sprawowania kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych (art. 12 ust. 1 pkt 5 pr. bud.) oraz wykonywania rzeczoznawstwa budowlanego (art. 12 ust. 1 pkt 7 pr. bud.). Chodzi bowiem, poza przypadkiem projektowania, o pełnienie funkcji technicznej na budowie, przez którą rozumie się wyłącznie funkcję kierownika budowy. Przedstawiany pogląd opiera się dodatkowo na treści art. 14 ust. 3 pr. bud., który odnosi się wyłącznie do projektowania i kierowania robotami budowlanymi oraz przepisów r.s.w.t. które w szczególności w § 15 - § 24 r.s.w.t. odnoszą się do specjalności budowlanych uprawniających do projektowania lub kierowania robotami budowlanymi. Omawiane stanowisko wzmacnia wyrok NSA z dnia 19 lipca 2000 r. (sygn. akt: IV SA 1131/98), w którym stwierdza się, iż: "Skoro skarżący domaga się uzyskania uprawnień do kierowania robotami budowlanymi w określonej specjalności to powinien on odbyć praktykę na budowie i to pod kierownictwem osoby posiadającej uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w danej specjalności. Praktyka w ramach tzw. nadzoru inwestorskiego nie odpowiada wymogom zawartym w art. 14 ust. 4 pr. bud.".

Drugi z istniejących poglądów, do którego się przychylam, opiera się na założeniu, że podane wyżej przepisy nie zawężają funkcji technicznej na budowie jedynie do funkcji kierownika budowy, ale obejmują swoim zakresem także funkcję inspektora nadzoru inwestorskiego. Podkreśla się bowiem, że "praktyka na budowie polega na uczestniczeniu w pracach, których celem jest wykonanie konkretnego obiektu budowlanego lub jego nadbudowa, rozbudowa, remont, przebudowa, a także rozbiórka. Zgodnie z art. 14 ust. 4 pr. bud., ma to być uczestniczenie w pracach, które polegają na pełnieniu funkcji technicznej na budowie, czyli wykonywaniu jednej z funkcji zdefiniowanych w art. 12 ust. 1 pr. bud. Ponieważ osoba odbywająca praktykę nie może pełnić funkcji technicznych w budownictwie samodzielnie, należy przyjąć, że odbywanie przez nią praktyki będzie polegało na fachowej ocenie zjawisk technicznych lub rozwiązywaniu zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych nie tylko pod kierownictwem osoby, która posiada stosowne uprawnienia budowlane, ale i na konkretnej budowie wykonuje tę funkcję, która jest przedmiotem praktyki (...)" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt: VII SA/Wa 499/07]. "Praktyka musi obejmować czynności (prace projektowe, nadzór budowlany), które choć wykonywane pod kontrolą osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane - merytorycznie muszą odpowiadać czynnościom zawodowym wykonywanym przez osobę kontrolującą." (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt: II OSK 1852/06). Funkcja kierownika budowy nie jest jedyną funkcją techniczną na budowie, lecz jest nią również sprawowanie nadzoru inwestorskiego, co bezpośrednio wynika z art. 12 ust. 1 pkt 4 pr. bud. wobec czego również okres pełnienia tej funkcji może być zaliczony do okresu praktyki zawodowej.

Za przyjęciem drugiego z wyrażonych poglądów przemawiają również dalsze kwestie. Po pierwsze, ustawodawca w art. 12 ust. 4 pr. bud., pomimo odwołania się do uczestnictwa w pracach projektowych, czyli wyraźnego nawiązania do art. 12 ust. 1 pkt 1 pr. bud., nie odwołuje się tak samo do art. 12 ust. 1 pkt 2 pr. bud. Nie nawiązuje więc, do "kierowania budową lub innymi robotami budowlanymi", lecz wskazuje na "pełnienie funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane". Określenia te nie są tożsame. Brak jest również definicji legalnej "funkcji technicznej na budowie", w związku z czym konieczne byłoby wykazanie, że sprawowanie nadzoru inwestorskiego nie jest funkcją techniczną, czemu jednakże przeczy treść art. 12 ust. 1 pr. bud., albo, że nie jest funkcją wykonywaną na budowie, czemu z kolei przeczy treść art. 25 pr. bud. określającego podstawowe obowiązki inspektora nadzoru inwestorskiego. Po drugie, drugi z wymienionych poglądów nie rozszerza zbyt szeroko samodzielnych funkcji technicznych, bowiem art. 14 ust. 4 pr. bud. sam w sobie zawiera ograniczenie do sprawowania nie jakiejkolwiek funkcji technicznej, lecz takiej, która jest sprawowana na konkretnej budowie. Po trzecie, posiłkowanie się treścią regulacji zawartych w rozporządzeniu nie może prowadzić do zmiany znaczenia przepisów zawartych w ustawie, która pełni rolę nadrzędną w systemie źródeł prawa. Po czwarte, zarówno art. 14 ust. 3 pr. bud., jak i regulacje zawarte w samym rozporządzeniu wskazują na rodzaje specjalności budowlane, a nie na rodzaje samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

Naturalnie powołując się w szczególności na wyrok NSA z dnia 19 lipca 2000 r. można przyjmować stanowisko odmienne od zaprezentowanego w niniejszym opracowaniu i jest to praktyka stosunkowo częsta, dopóki orzecznictwo sądów administracyjnych w danej kwestii nie wypracuje jednoznacznego i konsekwentnego stanowiska.

Po przeanalizowaniu kwestii wprawdzie kluczowej dla udzielenia odpowiedzi na pytanie, lecz jedynie występnej należy przejść do postawionego podstawowego problemu dotyczącego faktu zatrudnienia danej osoby w urzędzie miasta. W tym zakresie wydaje się, że orzecznictwo sądów administracyjnych jest dość jednolite i opiera się na założeniu, że decydujące znaczenie ma fakt pełnienia określonej funkcji technicznej na budowie pod właściwym kierownictwem, nie zaś charakter stosunku prawnego, na podstawie którego funkcja jest pełniona, bądź status prawny podmiotu, w imieniu którego praca jest wykonywana. Stwierdza się bowiem, iż: "Przepis art. 14 ust. 4 pr. bud. (…) nie uzależnia zaliczenia praktyki od tego, czy praca wykonywana jest w jednostce sektora uspołecznionego, czy prywatnego ani też nie wyklucza możliwości wykonywania praktyki we własnej firmie, kładąc akcent nie na charakter firmy, lecz na to, aby praca wykonywana była pod kierownictwem osoby posiadającej stosowne uprawnienia." (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2001 r., sygn. akt: IV SA 774/99), "Pojęcie "pod kierownictwem" (…) i pojęcie "osoba nadzorująca", (…) oznaczają, że takie funkcje były sprawowane przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, a nie to, w ramach jakiego stosunku prawnego osoby te wykonywały swoje uprawnienia." (wyrok NSA z dnia 17 maja 2001 r., sygn. akt: IV SA 203/99). Fakt zatem zatrudnienia danej osoby w urzędzie miasta nie wyklucza możliwości zaliczenia całego czasu pracy do okresu praktyki zawodowej pod warunkiem, że funkcja techniczna pełniona jest na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. Powyższemu nie sprzeciwia się treść § 3 ust. 4 r.s.w.t., zgodnie z którym do praktyki zawodowej na budowie zalicza się pracę w organach administracji rządowej albo jednostek samorządu terytorialnego realizujących zadania zarządcy drogi publicznej, polegającą na wykonywaniu czynności na terenie budowy i obejmującą konieczność fachowej oceny zjawisk lub samodzielnego rozwiązywania zagadnień architektonicznych oraz techniczno-organizacyjnych w wymiarze stanowiącym nie więcej niż połowę wymaganego okresu. Praca ta bowiem może być wykonywana bez pełnienia wynikającej z art. 12 ust. 1 pr. bud. funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane.


Łukasz Smaga