Zagadnienie powyższe wydaje się tylko pośrednio dotyczyć jednostek samorządu terytorialnego, ponieważ chodzi o uprawnienie użytkowników wieczystych. Jednak rozstrzygnięcie kwestii zasadności opłat rocznych ma też istotne znaczenie dla budżetów jednostek, które są właścicielami gruntów objętych takim prawem. Zgodnie z art. 78 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 102, poz 651 ze zm.; dalej: u.g.n.) złożenie wniosku do s.k.o. powoduje, że użytkownik wieczysty do czasu rozstrzygnięcia ponosi opłaty roczne w dotychczasowej wysokości. Oczywiście w sytuacji, gdy wniosek zostanie oddalony jest zobowiązany do zapłaty różnicy, jednak w praktyce dużych miast jest to nawet kilka lat (w sprawie, której dotyczy uchwała, s.k.o. nie rozpoznało wniosku przez prawie 5 lat).

W uchwale NSA orzekł, że w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości dopuszczalne jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) s.k.o. Skarga taka musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Konieczność podjęcia uchwały przez NSA wynikała z rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie sadów administracyjnych. Użytkowanie wieczyste jest bowiem rodzajem umowy, a ustalanie opłat z tego tytułu odbywa się poprzez oświadczenia woli, a nie decyzje administracyjne.

Przewidziany w u.g.n. tryb oceny zasadności wypowiedzenia stawki opłaty rocznej jest dwuetapowy. W pierwszej kolejności użytkownik wieczysty, który kwestionuje zasadność podwyżki musi złożyć wniosek do s.k.o.

Kolegium może wniosek oddalić, orzec inną niż zaproponowana kwotę opłaty albo doprowadzić do ugody pomiędzy właścicielem nieruchomości a użytkownikiem wieczystym. Od orzeczenia s.k.o. możliwe jest wniesienie sprzeciwu przez obie strony umowy użytkowania. Powoduje to przekazanie sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości (art. 80 u.g.n.). Oznacza to, że dalsze postępowanie ma bez wątpienia charakter cywilny.

Wątpliwości dotyczą sposobu zakwalifikowania postępowania przed s.k.o. Zdaniem NSA wprowadzenie obowiązkowego etapu przedsądowego do postępowania aktualizacyjnego miało odciążyć sądy powszechne z obowiązku rozpatrzenia wszystkich sporów, które mogły powstać w tego typu sprawach, ale też skrócić okres załatwiania takich spraw.

Nierozpatrywanie przez kilka lat spraw przez s.k.o. niweczy takie założenia. W takiej sytuacji koniecznym jest poszukiwanie takich rozwiązań, które pozwalałyby zwalczać stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia spraw. W tej sytuacji NSA zdecydował się na zastosowanie wykładni prokonstytucyjnej – z art. 184 Konstytucji RP. Na marginesie warto wskazać, że omawiana uchwała NSA stanowi przykład wykładni odchodzącej od literalnego brzmienia przepisu, ponieważ regulacja dotycząca skarg na bezczynność administracji jednoznacznie wskazuje sytuacje, w których skarga taka jest dopuszczalna – art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Chociaż sprawy dotyczące wysokości opłat z tytułu użytkowanie wieczystego nie mają charakteru administracyjnego, to jednak są prowadzone przez organy administracji publicznej, jakimi są bez wątpienia s.k.o. Dlatego bezczynność organu mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej, zaś strona ma interes prawny, uzasadniający wniesienie skargi na bezczynność, który wynika z prawa do rozpoznania sprawy przez organ administracji publicznej, co jest warunkiem przeniesienia sprawy na drogę postępowania sądowego.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano również, że tylko skarga na bezczynność s.k.o. jest środkiem prawnym do kontroli tych postanowień kolegium, które tamują wydanie merytorycznego orzeczenia. Wynika to z rozstrzygnięcia ustawodawcy, który przesądził, że w postępowaniu prowadzonym przez s.k.o. w takich sprawach nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. A więc tylko skarga na bezczynność s.k.o. (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) daje wnioskodawcy instrument do oceny przez sąd rozmaitych przyczyn przedłużania postępowań. Szczególnie mając na uwadze, że zgodnie z art. 79 ust. 2 u.g.n. kolegium jest zobowiązane do niezwłocznego, po otrzymaniu wniosku, wyznaczenia terminu rozprawy.