Rada Miasta w listopadzie 2011 r. wydała uchwałę w przedmiocie zmiany statutu publicznego szpitala. Prokurator Okręgowy złożył skargę, w której podniósł, że uchwała nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Prokurator wskazał, że w takim przypadku uchwała jest nieważna i nie wywołuje skutków prawnych.

Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Komentarz czytaj tutaj>>

Odpowiedź na skargę

Rada Miasta domagała się oddalenia skargi. Jej zdaniem, wydana uchwała była aktem kierownictwa wewnętrznego, a nie aktem prawa miejscowego. Nie było więc powodów do jej publikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym - wyjaśniono w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za zasadną. W związku z tym stwierdził nieważność wydanej uchwały w całości. Sąd administracyjny wyjaśnił, że uchwała była nieważna, gdyż nie została opublikowana we właściwy sposób. Taki pogląd wynika z orzecznictwa NSA.

 


Utrwalony pogląd

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r. w sprawie II OSK 1818/12 (LEX nr 1350484) uznał, że uchwała w sprawie nadania statutu (nadania mu nowego brzmienia) zakładowi opieki zdrowotnej, wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr 112, poz. 654 ze zm.), jest aktem prawa miejscowego. Stanowisko NSA należało podzielić w rozpoznawanej sprawie - wskazał WSA w Poznaniu.

WSA zwrócił również uwagę, że statut zawiera normy o charakterze generalnym. Zaskarżona uchwała zawierała przy tym postanowienia o charakterze abstrakcyjnym. Takie przepisy uchwalane przez organy jednostek samorządu terytorialnego są zaś aktami prawa miejscowego. Dlatego też zaistniała konieczność ogłoszenia takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym - stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

Komercjalizacja samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej czytaj tutaj>>

Obowiązek publikacji

Opublikowanie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe - podkreślił WSA. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona bowiem wywołać skutków prawnych. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie.

Miasto wniosło skargę kasacyjną od wyroku WSA. Zarzuciło, że statut podmiotu leczniczego w stosunku do podmiotów spoza struktury tego podmiotu ma charakter jedynie informacyjny. W ocenie skarżącego kwestionowała uchwała nie była więc aktem prawa miejscowego.

Wyrok NSA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, uznając ją za niezasadną. NSA podzielił pogląd WSA, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i w związku z tym podlega ona ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

NSA zwrócił uwagę, że akty prawa miejscowego to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższe wynika z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji. Gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze tej gminy.

 


Brak definicji

W żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego. Przyjmuje się jednak, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym - wskazał NSA. Charakter generalny oznacza, że normy są adresowane do podmiotów spełniających określone kryteria, a nie do osób wskazanych indywidualnie. Natomiast abstrakcyjność oznacza, że normy znajdują zastosowanie w określonych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji.

NSA przypomniał, że zgodnie z art. 88 Konstytucji warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Prawo jest jawne i każdy powinien mieć możliwość zapoznania się z jego treścią. Akt, który nie został ogłoszony, nie odnosi skutku prawnego.

Statut podmiotu leczniczego

Stosownie do art. 42 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut. Statut nadaje zaś podmiot tworzący. W ocenie NSA niezadany był argument Miasta o jedynie informacyjnej funkcji statutu. Skoro bowiem statut zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to uchwała w przedmiocie nadania (zmiany) statutu podmiotu leczniczego nie ma jedynie charakteru wewnętrznego. Jego postanowienia odnoszą się bowiem także do podmiotów zewnętrznych, np. przez wskazanie rodzaju oferowanych świadczeń zdrowotnych - zaznaczył NSA.

Nieważność uchwały

NSA podkreślił, że uchwała w sprawie nadania statutu zakładowi opieki zdrowotnej, wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Skoro w omawianej sprawie to nie nastąpiło, to uchwała w całości dotknięta jest nieważnością.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2018 r., II OSK 2323/16, LEX nr 2576975.