Zmiany w dowodach osobistych: uproszczenia nie zawsze zadziałają

Brak zasad odbioru dowodu w innej gminie, ryzyko nadużyć przy unieważnianiu dokumentów dzieci przez skonfliktowanych rodziców, problemy z dostępem do dokumentacji oraz postulaty wydłużenia ważności dowodów dla seniorów – to tylko część uwag zgłoszonych przez wojewodów do projektu nowelizacji ustawy o dowodach osobistych. Samorządy ostrzegają, że proponowane zmiany nie zawsze uproszczą procedury i mogą rodzić poważne problemy w praktyce urzędniczej.

Nowelizacja ustawy o dowodach osobistych jest elementem największej od dekady reformy procedur obywatelskich, którą chce przeprowadzić rząd. Projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu optymalizacji procesów w zakresie spraw obywatelskich, oprócz ustawy o dowodach osobistych, obejmie także trzy inne akty prawne: Prawo o aktach stanu cywilnego, ustawę o dokumentach paszportowych oraz ustawę o obywatelstwie polskim.

Najobszerniejsza część projektu dotyczy dowodów osobistych i ma służyć usprawnieniu oraz unowocześnieniu procedur związanych z ich wydawaniem, unieważnianiem i obsługą. Projekt przewiduje m.in.:

• wydawanie dowodów osobistych osobom po 70. roku życia z 15‑letnim okresem ważności, 
• możliwość odbioru dowodu w dowolnej gminie, 
• zgłoszenie utraty dokumentu i złożenie wniosku o nowy dowód w miejscu pobytu,
• składanie wniosków o dowód dla dzieci wyłącznie przez rodzica z pełną władzą rodzicielską,
• rozszerzenie uprawnień urzędników w zakresie weryfikacji tożsamości,
• obowiązek informowania obywatela o unieważnieniu dowodu oraz umożliwienie konsulom samodzielnego unieważniania dokumentów w RDO.

Więcej w tekście: Będą zmiany w dowodach, aktach stanu cywilnego i paszportach

Projekt ustawy znajduje się obecnie na etapie rozpatrywania uwag i opinii. Nie wszystkie propozycje MSWiA spotkały się z aprobatą wojewodów i samorządów. Podnoszą oni, że część rozwiązań może nie tylko nie rozwiązać istniejących problemów systemowych, ale wręcz je pogłębić – także finansowo i organizacyjnie.

W jednej gminie wiosek, w drugiej odbiór

Dziś odbiór dowodu osobistego możliwy jest wyłącznie w urzędzie, gdzie złożono wniosek. MSWiA zaproponowało, aby obywatel mógł wskazać inną gminę jako miejsce odbioru, przy czym weryfikacja danych odbywałaby się w ramach Rejestru Dowodów Osobistych (RDO). To rozwiązanie skrytykowali samorządowcy z Krakowa.

Odbiór dowodu nie jest wyłącznie czynnością techniczną. To moment, w którym mogą ujawnić się błędy lub wątpliwości co do danych albo legalności wydania dokumentu – wskazuje Łukasz Sęk, zastępca prezydenta Krakowa.

Zwraca uwagę, że projekt nie określa jasno, jak ma postąpić organ, w którym odbierany jest dokument w razie wykrycia nieprawidłowości, ani który organ byłby właściwy do ewentualnej odmowy wydania dowodu. Jeśli pozostawi się kompetencję decyzyjną organowi przyjmującemu wniosek, spowoduje to problemy praktyczne i proceduralne (wydłużenie postępowania związane z przesyłaniem dokumentacji, prowadzenie postępowania na bazie tego, co ustalił inny organ, co osłabia zasadę bezpośredniości). Z drugiej strony przyznanie tej kompetencji organowi, który wydaje dokument, zrodzi inne problemy.

Organ ten uzyskiwałaby możliwość kwestionowania czynności i ocen dokonanych przez organ przyjmujący wniosek, co w praktyce mogłoby prowadzić do ukształtowania się nieformalnej relacji nadzorczej pomiędzy organami gmin nieprzewidzianej w ustawie – wskazuje Łukasz Sęk.

W procesie opiniowania wskazał, że brak spójnego modelu odpowiedzialności może powodować konflikty z obywatelami, skargi oraz wrażenie niejednolitej praktyki w skali kraju. Zaproponowane rozwiązania nie dają też odpowiedzi, kto ma dopełnić obowiązku informowania o przedłużeniu terminu wydania dowodu - gmina przyjmująca wniosek czy wydająca dokument. Podnosi także, że zaproponowana zmiana może pogłębić przerzucanie obsługi spraw na duże miasta, zwiększając ich obciążenie organizacyjne i finansowe, bez adekwatnej korekty dotacji.

Z doświadczeń Urzędu Miasta Krakowa wynika, że po wprowadzeniu w 2015 r. możliwości składania wniosków o wydanie dowodu osobistego w dowolnym organie gminy, część mniejszych gmin położonych w bezpośrednim sąsiedztwie rekomenduje swoim mieszkańcom składanie wniosków w Krakowie, wskazując m.in. na dłuższe godziny pracy, większą liczbę stanowisk obsługi lub rzekomo krótszy czas realizacji sprawy. Praktyka ta, niezależnie od jej motywacji, prowadzi do dodatkowego obciążenia organów gmin miejskich – argumentuje Łukasz Sęk.

Resort powinien więc albo wycofać się z tego rozwiązania, albo gruntowanie je uzupełnić o kompetencje, procedury, finansowanie, wymianę informacji.

Czytaj też w LEX: Deregulacja prawa administracyjnego w praktyce samorządowej >

Mariusz Frankowski, wojewoda mazowiecki, zwraca z kolei uwagę na brak regulacji dotyczących nieodebrania dowodu w innym organie. Zaproponował umożliwienie udzielenia pełnomocnictwa do odbioru dowodu – także w formie elektronicznej – już na etapie składania wniosku.

Cyfryzacja dokumentów a pełnomocnictwa

Pozytywnie oceniono gromadzenie dokumentów i ich odwzorowań cyfrowych w Rejestrze Dowodów Osobistych. Samorządowcy z Krakowa zwrócili uwagę, że niespójne jest przy tym utrzymanie obowiązku „składania” pełnomocnictw w formie papierowej. Postulują więc dopuszczenie przechowywania pełnomocnictw wyłącznie w formie elektronicznej/odwzorowania cyfrowego niezależnie od formy ich sporządzenia.

Kontrowersje budzą także rozwiązania związane z dowodem osobistym osoby małoletniej, czyli możliwości złożenia wniosku o wydanie dowodu osobistego i dokonanie innych zgłoszeń wyłącznie przez rodzica dysponującego władzą rodzicielską.

Powstaje pytanie, co w sytuacji, gdy rodzic odmówi złożenia oświadczenia o tej treści. Rodzice mogą powoływać się na domniemanie prawne posiadania pełni władzy  rodzicielskiej, a dopiero dowód przeciwny może wskazywać na jej brak lub ograniczenie – argumentuje Mariusz Frankowski, wojewoda mazowiecki.

Zastrzeżenia ma do elektronicznej usługi transakcyjnej dla dzieci. Wskazuje na zagrożenie seryjnego unieważniania dowodu osobistego dziecka przez dwoje skonfliktowanych rodziców.

Takie próby są już obecne, ale świadomość urzędu o sytuacji dziecka wynikająca z pism kierowanych do urzędu przez oboje rodziców, oświadczeń w zakresie możliwych, przyszłych prób unieważniania dowodu osobistego przez drugiego rodzica dają wiedzę, której system w czynności transakcyjnej mieć nie będzie – dowodzi Mariusz Frankowski.

Dr Piotr Sebastian Kozdrowicki, wicewojewoda dolnośląski, wskazuje zaś, że sformułowanie „jedno z rodziców posiadające władzę rodzicielską, która nie została ograniczona w sposób uniemożliwiający” zawarte w projektowanych przepisach ustawy może prowadzić do rozbieżnych interpretacji zakresu ograniczenia władzy rodzicielskiej.

Czytaj też w LEX: Sztuczna inteligencja w administracji samorządowej >

Ważność dowodów dla osób 70+

Pozytywnie oceniono wydłużenie ważności dowodu do 15 lat. Zdaniem jednak samorządowców z Krakowa resort powinien rozważyć wydłużenie terminu do 20 lat albo powrót do dowodów bezterminowych dla tej grupy, co jest dopuszczalne w prawie UE i zmniejszyłoby obciążenia administracyjne oraz uciążliwości dla seniorów.

Zmiany wizerunku w tym wieku są zazwyczaj niewielkie, a cykliczna wymiana dokumentów jest dla seniorów uciążliwa. Rozwiązanie ograniczałoby liczbę wizyt pracowników urzędów gmin ze stacją mobilną u mieszkańców, których stan zdrowia uniemożliwia na osobiste stawiennictwo w urzędzie gminy – wskazuje Michał Kopański, drugi wicewojewoda śląski.

Unieważnienie dowodu osobistego po zmianie nazwiska

Projektowane przepisy wprowadzają obowiązek poinformowania posiadacza dowodu osobistego o jego unieważnieniu, jeżeli następuje ono z powodu zmiany danych zawartych w dokumencie. Zdaniem wojewody mazowieckiego nie ma potrzeby wprowadzania wyłączenia tego obowiązku wobec małżonków zmieniających nazwisko.

– Z doświadczeń urzędników ewidencji ludności oraz informacji przekazywanych przez urzędy stanu cywilnego wynika, że osoby wstępujące w związek małżeński, będąc w silnych emocjach związanych ze zmianą stanu cywilnego, nie przyswajają informacji o tym, że ich dowód osobisty utraci ważność, jeżeli nie zostanie wymieniony w określonym czasie po zmianie nazwiska. Taka pisemna informacja skierowana do małżonków miałaby wartość formalną. Proponuje się rozważyć, aby wzór zawiadomienia w tej sprawie znalazł się w rozporządzeniu oraz był drukowany i generowany w systemie – postuluje wojewoda małopolski.

Wojewoda śląski postuluje natomiast doprecyzowanie przypadków unieważnienia dowodu osobistego, w tym wskazanie sytuacji zwalniających organ z obowiązku informowania strony o unieważnieniu dokumentu, również w przypadku zmiany nazwiska decyzją administracyjną lub powrotu do nazwiska noszonego przed rozwodem. Proponuje także określenie formy dokumentowania braku możliwości powiadomienia strony.

Problem z dowodem osoby ubezwłasnowolnionej

W procesie opiniowania pojawiły się też postulaty uzupełnienia projektu o rozwiązania, których brakuje. Samorządowcy z Krakowa postulują przede wszystkim umożliwienie odbioru dowodu przez opiekuna/kuratora bez obecności osoby ubezwłasnowolnionej, jeśli wniosek był składany mobilnie. Wskazują na kuriozum istniejące w obecnych przepisach. Pomimo stwierdzonej już na etapie przyjmowania wniosku obiektywnej niemożności osobistego stawiennictwa osoby w urzędzie – na etapie odbioru dowodu osobistego ponownie powstaje obowiązek jej fizycznej obecności.

Michał Kopański zwrócił zaś uwagę na konieczność wprowadzenia systemowych mechanizmów pozwalających organom gmin na skuteczną weryfikację, czy osoba ubiegająca się o dowód nie jest ubezwłasnowolniona całkowicie lub częściowo.

Obecny brak narzędzia weryfikacji skutkuje ryzykiem wydania osobie ubezwłasnowolnionej dowodu z aktywnymi certyfikatami identyfikacji, uwierzytelnienia oraz podpisu osobistego – wskazuje wicewojewoda śląski.

Wśród innych postulatów pojawiły także zmiana zasad wyznaczania gmin właściwych do obsługi mobilnej, aby odciążyć duże miasta. Jak również dodanie nowej przesłanki wymiany dowodu w przypadku jego zastrzeżenia w bankowym systemie dokumentów zastrzeżonych, gdy faktycznie nie doszło do utraty dokumentu.