Referendum w Krakowie: prezydent odwołany, rada zostaje. Co to oznacza dla ZPI?

Mieszkańcy Krakowa odwołali w referendum prezydenta Aleksandra Miszalskiego, przy jednoczesnym utrzymaniu mandatu Rady Miasta. Choć procedury dotyczące zintegrowanych planów inwestycyjnych (ZPI) nie wygasają automatycznie, zmiana na stanowisku organu wykonawczego może oznaczać ich spowolnienie, większą ostrożność urzędników oraz możliwą korektę kierunków polityki przestrzennej miasta - uważa adwokat Paweł Pucher .

W referendum przeprowadzonym 24 maja 2026 r. mieszkańcy Krakowa głosowali osobno nad odwołaniem prezydenta miasta Aleksandra Miszalskiego oraz nad odwołaniem Rady Miasta Krakowa. Z oficjalnych wyników podanych przez Miejską Komisję ds. referendum wynika, że referendum w sprawie odwołania prezydenta było ważne i Aleksander Miszalski został odwołany z funkcji. W przypadku Rady Miasta wymaganej frekwencji nie osiągnięto, wobec czego jej mandat nie wygasł.

Czytaj też w LEX: Referenda odwoławcze 2018–2024 w kontekście porównawczym  >

W konsekwencji mandat prezydenta miasta wygasł 25 maja, z chwilą ogłoszenia wyników referendum, natomiast Rada Miasta nadal funkcjonuje. Do czasu wyboru nowego prezydenta miastem będzie kierować osoba wyznaczona zgodnie z przepisami – komisarz powoływany przez Prezesa Rady Ministrów. Zgodnie z art. 28f ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym powinno to nastąpić w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku wojewody. Przedterminowe wybory prezydenta Krakowa powinny się natomiast odbyć w ciągu 90 dni.

Odwołanie prezydenta miasta oznacza również odwołanie jego zastępców, co wynika wprost z art. 28e ustawy o samorządzie gminnym.

Czytaj też w LEX: Zasada ciągłości władzy wykonawczej w gminie po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 26 kwietnia 2024 r. >

ZPI bez automatycznego wstrzymania – procedury trwają

Odwołanie prezydenta Miasta Krakowa w referendum, przy jednoczesnym pozostawieniu mandatu Rady Miasta, wywołuje istotne skutki praktyczne dla prowadzonych postępowań dotyczących zintegrowanych planów inwestycyjnych (ZPI), jednak, co do zasady, nie powoduje automatycznego umorzenia, nieważności czy zawieszenia tych postępowań.

Zintegrowany plan inwestycyjny jest szczególną formą planu miejscowego uchwalanego przez radę gminy na wniosek inwestora, składany za pośrednictwem prezydenta miasta, w ramach procedury uregulowanej w art. 37ea–37eg ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Czytaj też w LEX: Zintegrowane Plany Inwestycyjne a uchwała lokalizacyjna - inwestycje mieszkaniowe na nowych zasadach >

Rada decyduje, prezydent prowadzi negocjacje

W związku z rozdzieleniem kompetencji pomiędzy organ wykonawczy gminy (prezydenta miasta) a organ stanowiący (Radę Miasta Krakowa), rada miasta zachowuje pełnię kompetencji planistycznych, w tym możliwość:

• wyrażenia zgody na przystąpienie do sporządzenia ZPI,
• uchwalenia albo odrzucenia ZPI albo odrzucenia ZPI i zwrócenia prezydentowi projektu ZPI wraz z propozycjami poprawek do umowy urbanistycznej, w tym do załącznika określającego projekt ZPI.

Przedstawiciele rady miasta wskazani do negocjacji umowy urbanistycznej zachowują swoje funkcje – uchwały ich powołujące zachowują także ważność.

Natomiast prezydent miasta pełni w procedurze ZPI funkcję organizacyjną i negocjacyjną. Do jego kompetencji należy w szczególności:

• przyjęcie i formalna weryfikacja wniosku inwestora (via właściwy wydział urzędu miasta),
• przekazanie wniosku radzie miasta,
• prowadzenie negocjacji dotyczących projektu umowy urbanistycznej,
• przygotowanie projektu ZPI,
• organizacja całego procesu, w tym koordynowanie prac zainteresowanych jednostek miejskich,
• uzyskiwanie opinii i uzgodnień,
• organizacja konsultacji społecznych,

W konsekwencji odwołanie prezydenta miasta nie eliminuje podstaw prawnych dla dalszego prowadzenia procedur ZPI i nie stanowi samoistnej przeszkody dla ich kontynuowania, ponieważ:

1. kompetencje planistyczne pozostają po stronie Rady Miasta,
2. ciągłość działania gminy jest zapewniana przez osobę pełniącą funkcję organu wykonawczego do czasu wyboru nowego prezydenta (komisarza wyznaczonego przez Premiera),
3. postępowania planistyczne mają charakter instytucjonalny, a nie osobisty.

Zobacz też w LEX: Umowa urbanistyczna w praktyce – klucz do zintegrowanego planu inwestycyjnego >

Spowolnienie procedur i ostrożność administracyjna

Należy jednak liczyć się z istotnymi konsekwencjami praktycznymi i proceduralnymi. Po pierwsze, możliwe jest czasowe spowolnienie procedur. ZPI wymagają bowiem intensywnego udziału organu wykonawczego, zwłaszcza w zakresie negocjacji umowy urbanistycznej oraz koordynacji uzgodnień międzywydziałowych. W Krakowie sprawy z zakresu ZPI powierzone zostały zespołowi zadaniowemu do spraw negocjacji umowy urbanistycznej kierowanemu przez pierwszego zastępcę prezydenta, który, jak wyżej wskazano, automatycznie stracił swoje stanowisko.

Ponadto, w okresie przejściowym administracja miejska może ograniczać podejmowanie decyzji o charakterze strategicznym lub politycznie wrażliwym. Należy liczyć się ze wzmożoną „ostrożnością proceduralną” po stronie urzędu.

Przeczytaj także: Gmina określi zasady partycypacji inwestora w pracach nad ZPI

Możliwa zmiana polityki przestrzennej miasta

Po drugie, hipotetycznie możliwa jest korekta kierunków polityki przestrzennej miasta, w tym w zakresie ZPI. Nowy prezydent albo osoba pełniąca funkcję do czasu wyborów może zmienić podejście do:

• zakresu negocjowanych świadczeń inwestora,
• skali inwestycji uzupełniających,
• priorytetów urbanistycznych czy inwestycyjnych.

Jest to o tyle istotne, że procedura ZPI opiera się na negocjacjach dotyczących umowy urbanistycznej, prowadzonych przez szefa władzy wykonawczej w mieście.

Czytaj też w LEX: Rola gmin i zasady partycypacji inwestora w pracach nad ZPI >

Znaczenie etapu procedury ZPI

Po trzecie, należy odróżnić etap procedury, na którym znajduje się dany ZPI. Jeżeli:

• rada miasta wyraziła już zgodę na przystąpienie do sporządzania ZPI,
• uzyskano wymagane opinie oraz przeprowadzono uzgodnienia i konsultacje,
• projekt jest gotowy do uchwalenia,

to ryzyko całkowitego spowolnienia czy zatrzymania postępowania wydaje się mniejsze, a nawet mogłoby zostać ocenione jako działanie podważające zaufanie do prawnych procedur i ciągłości działania instytucji.

Natomiast jeżeli ZPI znajdują się na wcześniejszych etapach - zwłaszcza przed zakończeniem negocjacji umowy urbanistycznej lub przed przeprowadzeniem konsultacji społecznych - wpływ zmiany organu wykonawczego może być, przynajmniej czasowo, znaczący.

Zobacz też w LEX: ZPI - ryzyka inwestora w trakcie procedury uchwalania i uchylenie przez wojewodę >

Rada gminy nie może bowiem samodzielnie modyfikować projektu ZPI, a może jedynie:

• wpływać poprzez swojego przedstawiciela w negocjacjach na treść umowy urbanistycznej i projektu planu,
• uchwalić plan,
• odrzucić go,
• albo zwrócić projekt prezydentowi wraz z propozycjami zmian.

To oznacza, że nawet przy zachowaniu stabilności politycznej w Radzie Miasta brak aktywnego współdziałania organu wykonawczego może utrudniać finalizację procedur.

Konsekwencje dla inwestycji

Podsumowując, odwołanie prezydenta Krakowa nie powoduje automatycznego wygaszenia, nieważności czy zawieszenia postępowań dotyczących ZPI, ale, zwłaszcza w przypadku ZPI znajdujących się na wstępnym etapie, może prowadzić do: opóźnienia procedur i zwiększonej ostrożności administracyjnej, zmiany priorytetów miasta oraz renegocjacji warunków umów urbanistycznych.

Paweł Pucher, adwokat, partner Kancelarii Kaczor Klimczyk Pucher Wypiór

Czytaj też w LEX: Referendum w sprawie odwołania organów samorządowych >