Mały urząd, duże miasto. Jak wielkość JST zmienia pracę urzędników i relacje z mieszkańcami

W małych gminach normą jest wielozadaniowość pracowników. Wraz ze wzrostem wielkości jednostki poziom ich specjalizacji rośnie. Wielkość jednostki przekłada się też na dystans organizacyjny dzielący urzędników od włodarza. Badania Narodowego Instytutu Samorządu Terytorialnego pokazują też, jak samorządowcy oceniają zaangażowanie mieszkańców w sprawy lokalne i ich udział w podejmowaniu decyzji.

Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego (NIST) opublikował dwa raporty przygotowane na podstawie badań ankietowych, w których wzięli udział pracownicy urzędów JST. Podsumowują one ogólnopolskie badanie SAM-SON, przeprowadzone jesienią ub. roku. Pokazują, jak wygląda organizacja codziennej pracy urzędników i jak postrzegają oni zaangażowanie mieszkańców w sprawy lokalne.

Autorami raportu pt. „O specjalizacji i hierarchii w codziennej pracy urzędników” są dr Anna Dąbrowska, , adiunkt na Wydziale Geografii i Studiów Regionalnych UW i prof. Paweł Swianiewicz, dyrektor NIST.  Publikacja obejmuje opinie ponad 11 tysięcy urzędników z ponad tysiąca JST. Dowodzi, że sposób organizacji pracy w administracji samorządowej jest mocno związany z wielkością jednostki. Jak podkreślają autorzy, wielkość jednostki (a tym samym urzędu) kształtuje nie tylko skalę działania administracji, ale także sposób organizacji pracy i relacje wewnątrz urzędu.

Poziom specjalizacji i struktura hierarchiczna

Zdaniem autorów raportu wraz ze wzrostem wielkości JST rośnie poziom specjalizacji pracowników. O ile w gminach najmniejszych (do 5 tys. mieszkańców) osoby zajmujące się wyłącznie jednym obszarem stanowią nieco ponad połowę zatrudnionych, o tyle w gminach największych (powyżej 100 tys. mieszkańców) odsetek ten przekracza 80 proc., osiągając poziom wyższy niż w powiatach i województwach.

Odwrotną zależność obserwujemy w przypadku najbardziej wielozadaniowych pracowników. Urzędnicy deklarujący odpowiedzialność za co najmniej cztery obszary tematyczne stanowią 17 proc. zatrudnionych w najmniejszych gminach, podczas gdy w gminach liczących ponad 100 tys. mieszkańców jest ich zaledwie 3 proc.. Dla porównania ‒ w powiatach i województwach odsetek ten wynosi odpowiednio 6 proc. i 5 proc. – piszą autorzy raportu.

Anna Dąbrowska i Paweł Swaniewicz przyjrzeli się także strukturze hierarchicznej i relacjom wewnątrz urzędów samorządowych.

W gminach do 5 tys. mieszkańców prawie jedna czwarta, a w gminach liczących 5-10 tys. mieszkańców jedna piąta urzędników podlega bezpośrednio wójtowi bądź burmistrzowi miasta. W dużych miastach (powyżej 100 tys. mieszkańców) sytuacja jest odmienna.

W przypadku połowy naszych respondentów od prezydenta dzielą ich co najmniej trzy szczeble pośrednie w hierarchii urzędniczej, a na bezpośrednią podległość włodarzowi miasta wskazuje niespełna 3 proc. odpowiadających na ankietę. Jeszcze bardziej rozbudowana jest struktura hierarchiczna urzędów marszałkowskich. W tym przypadku na przynajmniej trzy szczeble pośrednie do marszałka wskazuje aż 70 proc. respondentów, a bezpośrednią podległość deklaruje mniej niż 2 proc. odpowiadających. Struktura hierarchiczna powiatów liczących mniej niż 100 tys. mieszkańców przypomina tę w gminach od 10 do 20 tys., a powiatów większych jest zbliżona do obserwowanej w gminach około 50 tys. mieszkańców – czytamy w publikacji.

Badanie pokazało również, że wielkość JST przekłada się na dystans organizacyjny dzielący urzędników od włodarza. Potwierdziło przypuszczenie, że wraz ze wzrostem wielkości JST, a tym samym rozbudową urzędu i jego struktury hierarchicznej, kontakty z włodarzem jednostki stają się rzadsze.

• O ile w gminach liczących do 5 tys. mieszkańców blisko 70 proc urzędników deklaruje, że co najmniej kilka razy w tygodniu bezpośrednio rozmawia z wójtem,
• w gminach o liczbie ludności 10–20 tys. odsetek ten spada do niespełna 40 proc.
• W miastach, liczących ponad 100 tys. mieszkańców, tak częsty kontakt z prezydentem deklaruje już zaledwie około 2 proc. urzędników.

Jeszcze wyraźniej różnice te widoczne są na drugim krańcu skali. Brak bezpośredniego kontaktu z włodarzem przez ostatni rok w zasadzie nie zdarza się urzędnikom w gminach do 10 tys. mieszkańców. Tymczasem w gminach liczących 50–100 tys. mieszkańców ponad połowa pracowników ani razu w ciągu ostatniego roku nie rozmawiała bezpośrednio z prezydentem lub burmistrzem, a w największych miastach odsetek ten sięga blisko 80 proc.

Wyniki te pokazują, że wzrost wielkości JST i tym samym – urzędu – wiąże się z wyraźnym zwiększeniem dystansu organizacyjnego między urzędnikami a kierownictwem jednostki – wskazują autorzy publikacji.

 Urzędnicy o obywatelach

Tego jak urzędnicy samorządowi postrzegają aktywność mieszkańców oraz ich rolę w podejmowaniu decyzji dotyczących spraw lokalnych można się dowiedzieć czytając raport „Między entuzjazmem a sceptycyzmem: partycypacja społeczna oczami urzędników administracji samorządowej”, który przygotowały dr Anna Dąbrowska i Patrycja Hryciuk-Ziółkowska, psycholożka społeczna i socjolożka.

Autorki wskazują, że na tle innych państw europejskich Polska należy do grupy krajów o relatywnie niskim poziomie zaangażowania obywatelskiego. Podobnie jak inne kraje Europy Środkowo-Wschodniej charakteryzuje się wyższym poziomem wycofania z życia publicznego niż aktywnego uczestnictwa obywatelskiego. I choć, jak zaznaczają, z badań CBOS wynika, że stopniowo rośnie odsetek osób przekonanych o wpływie na sprawy swojego miasta lub gminy, to według  badań z ub. roku nadal prawie jedna trzecia respondentów nie podziela tego przekonania.

Na dodatek zaangażowanie obywateli w życie publiczne najczęściej jest motywowane interesem jednostki lub wąskiej grupy. A uruchamiane jest np. w reakcji na zagrożenie czy konflikt. Urzędnicy samorządowi jednak stosunkowo dobrze oceniają aktywność obywatelską mieszkańców:

• pozytywną ocenę tej aktywności („raczej dobrze” lub „zdecydowanie dobrze”) wskazał prawie co drugi respondent (49 proc.),
• negatywną („raczej źle” lub „zdecydowanie źle”) – co trzeci (31 proc.).
• jednocześnie 44 proc. badanych zgodziło się ze stwierdzeniem, że bierność obywateli i brak zainteresowania sprawami publicznymi stanowią jedną z największych trudności w bieżącym zarządzaniu gminą. 36 proc. badanych nie uznało bierności mieszkańców za trudność – piszą autorki publikacji.

Na podstawie uzyskanych odpowiedzi wyodrębniły cztery typy postaw urzędników:

1. usatysfakcjonowani obserwatorzy,
2. alarmujący krytycy,
3. mobilizujący entuzjaści
4. zdystansowani sceptycy.

Autorzy raportu wskazują, że rozkład tych typów był zależny od wielkości gminy. W gminach liczących do 5 tysięcy mieszkańców najczęściej występowali „alarmujący krytycy” (negatywnie oceniający aktywność mieszkańców i przekonani, że ich bierność stanowi problem w zarządzaniu gminą), natomiast w większych miastach zdecydowanie dominowali „usatysfakcjonowani obserwatorzy” (pozytywnie oceniający aktywność mieszkańców i deklarujący, że ich bierność nie stanowi problemu w zarządzaniu gminą). Badanie wskazuje na stosunkowo wysokie poparcie wśród urzędników dla idei partycypacji społecznej.

Większość respondentów (72 proc.) uznało, że mieszkańcy powinni bezpośrednio uczestniczyć w podejmowaniu kluczowych decyzji dotyczących gminy. Jednocześnie odpowiedzi urzędników wskazują na pewną rozbieżność między akceptacją dla samej idei partycypacji a oceną przygotowania mieszkańców do udziału w procesach decyzyjnych. Nieco ponad połowa badanych (52 proc.) wyraziła opinię, że mieszkańcy nie dysponują wystarczającą wiedzą, aby decydować o sprawach publicznych – czytamy w raporcie.

Podsumowując wyniki swoich badań autorki wskazują m.in, działania na rzecz wzmacniania partycypacji nie powinny koncentrować się wyłącznie na aktywizowaniu mieszkańców, lecz także na kształtowaniu proaktywnego podejścia administracji lokalnej do angażowania obywateli.